Välislepingute riigisisese menetlemise juhend

• I.VÄLISLEPING JA MUUD RAHVUSVAHELISED DOKUMENDID


• II.VÄLISLEPINGU SÕLMIMISE ALGATAMINE


• III.VÄLISLEPINGU SÕLMIMISE ETTEVALMISTAMINE


• IV.VÄLISLEPINGU SÕLMIMINE


• V.VÄLISLEPINGU JÕUSTAMINE


• VI.RESERVATSIOONID JA DEKLARATSIOONID


• VII.VÄLISLEPINGU TÄITMINE, AJUTINE KOHALDAMINE JA PEATAMINE


• VIII.VÄLISLEPINGU JA RIIGISISESE ÕIGUSAKTI VASTUOLU


• IX.VÄLISLEPINGU MUUTMINE


• X.VÄLISLEPINGU LÕPPEMINE JA LÕPETAMINE


• XI.VÄLISLEPINGU AVALDAMINE

• Mis on välisleping?
• Mis on ametkondlik välisleping?
• Mis on Euroopa ühenduste ainupädevuses olev leping?
• Mis on Euroopa ühenduste ja liikmesriikide jagatud pädevuses olev leping (segaleping)?
• Mis on ELi leping?
• Mis on riigi eraõiguslikke kohustusi käsitlev välisleping?
• Mis on poliitiline deklaratsioon?

Selleks, et otsustada, kuidas rahvusvahelist dokumenti riigisiseselt menetleda, tuleb esmalt kindlaks teha, millega on tegu. Enamjaolt on oluline piiritleda, kas tegu on välislepingu, ametkondliku välislepingu, Euroopa ühenduste ainupädevuses oleva lepingu, Euroopa ühenduste ja liikmesriikide jagatud pädevuses oleva lepingu (segalepingu), ELi lepingu, poliitilise deklaratsiooni või riigi eraõiguslikke kohustusi käsitleva lepinguga.

VSSi § 3 punkti 2 kohaselt on välisleping EV ja välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni kahe- või mitmepoolne ühest või mitmest dokumendist koosnev kirjalik kokkulepe, mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega.

Selleks, et kindlaks teha, kas tegu on välislepinguga, tuleb kontrollida:

1)     kas üks lepinguosaline on EV (või EV valitsus), st kelle nimel leping sõlmitakse. Kui lepingu sõlmib enda nimel nt EV valitsusasutus, ei ole tegu välislepingu, vaid ametkondliku välislepinguga;

2)     kas teine lepinguosaline on välisriik (või välisriigi valitsus) või rahvusvaheline organisatsioon (vt rahvusvahelise organisatsiooni mõistet VSSi § 20 punkti 3 kommentaarides: IV ptk “Välislepingu sõlmimine”). Lepinguosalised on üldjuhul nimetatud lepingu pealkirjas või pream­bulis. Kui teine lepingupool on eraõiguslik isik, ei ole tegu EV välislepinguga. Kui aga lepinguosalisi on mitu ning lisaks riikidele ja rahvusvahelistele organisat­sioonidele on lepinguosaliste seas ka eraõiguslikke isikuid, on EV jaoks tegu ikkagi välislepinguga (nt Euroopa Komisjoni esindatava EÜ ja liikmesriikide ning Philip Morris International Inc.-i, Philip Morris Products Inc.-i, Philip Morris Duty Free Inc.-i ja Philip Morris World Trade SARL-i vahel sõlmitud salakaubaveo- ja võltsimisvastane kokkulepe);

3)     kas kokkulepe on kirjalikus vormis;

4)     kas dokumenti reguleeritakse rahvusvahelise õigusega, st kas dokument toob kaasa õiguslikult siduvaid kohustusi. ÜRO rahvusvahelise õiguse komisjoni arvamuse kohaselt viitab väljend “reguleeritud rahvusvahelise õigusega” poolte kavatsusele luua kohustusi rahvusvahelise õiguse alusel. Kui dokument õiguslikke kohustusi kaasa ei too, on alust arvata, et tegu on poliitilise deklaratsiooniga;

5)     kas dokumendiga reguleeritakse avaliku õiguse valdkonda. Kui dokumendiga reguleeritakse riigi eraõiguslikke kohustusi (nt laenulepingud), siis ei ole tegu välislepinguga.

Tuleb rõhutada, et oluline ei ole dokumendi pealkiri – see võib olla nii leping, kokkulepe, konventsioon, protokoll, pakt, põhikiri, projekt kui ka vastastikuse mõistmise memorandum vms. Lähtuda tuleb dokumendi sisust. Kui dokument vastab eeltoodud tunnustele, on tegu välislepinguga.

Näiteid:

• olümpiasümboli kaitse Nairobi leping;
• EV valitsuse ja Albaania Vabariigi Ministrite Nõukogu salastatud teabe vastastikuse kaitse kokkulepe;
• piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastane konventsioon;
• Rahvusvahelise Hüdrograafiaorganisatsiooni konventsiooni muutmise protokoll;
• kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt;
• Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri põhikiri;
• EV valitsuse, Läti Vabariigi valitsuse, Leedu Vabariigi valitsuse ning ÜRO kuritegevuse ja narkomaania vastu võitlemise keskuse vaheline projektidokument “HIV/AIDSi ennetamine ja hooldus süstivate narkomaanide hulgas ja kinnipidamisasutustes Eestis, Lätis ja Leedus”;
• EV ja Islandi Vabariigi, Liechtensteini Vürstiriigi ja Norra Kuningriigi vaheline Euroopa Majanduspiirkonna finantsmehhanismi rakendamist aastatel 2004–2009 käsitlev vastastikuse mõistmise memorandum.

Välislepingutena menetletakse ka EV kokkuleppeid rahvusvahelise õiguse muude subjekti­dega kui riigid või rahvusvahelised organisatsioonid (nt asumaad ja sõltlas­territooriumid, kogukonnad jms). Oluline on, et rahvusvahelise õiguse muul subjektil oleks iseseisev välissuhtlemispädevus.

Näiteid: Ühendkuningriigi ja Madalmaade asumaadega sõlmitud hoiuste intresside maksustamist käsitlevad kokkulepped, EV valitsuse ning Belgia prantsuskeelse kogukonna ja Vallooni piirkonna koostöökokkulepe.

VSSi § 3 punkti 3 kohaselt on ametkondlik välisleping EV riigiasutuse või omavalitsus­üksuse ja välisriigi asutuse või rahvusvahelise organisatsiooni kirjalik kokkulepe, mis on sõlmitud vastavalt nende pädevusele ja mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega.

Riigiasutuse mõiste hõlmab valitsusasutusi, valitsusasutuste hallatavaid riigiasutusi ning selliseid riigiasutusi nagu näiteks VP Kantselei, RK Kantselei, Riigi­kontroll, Õiguskantsleri Kantselei ja Riigikohus. Omavalitsusüksuste all on mõeldud kohaliku omavalitsuse üksusi, omavalitsusüksuste organeid (st valitsus ja volikogu) ning omavalitsusüksuste ametiasutusi. Ametkondlik välisleping erineb välislepingust selle poolest, et see sõlmitakse asutuse nimel. Välisleping sõlmitakse aga EV või VV nimel. Ametkondlikke välislepinguid võivad riigi­asutused ja omavalitsusüksused sõlmida ainult oma pädevuse piires. Mis on riigiasutuse või omavalitsus­üksuse pädevuses, tuleneb nende põhimäärusest või seadustest. Minis­teeriumide pädevus (valitsemisalad) on sätestatud VV seaduses. Seda, kas leping on ühe asutuse pädevuses või peab selle sõlmima VV või RK, otsustab riigiasutus või omavalitsus­üksus ise ja ka vastutab selle eest, et ta oma pädevust ei ületa. Kui lepingu sõlmimine ületaks riigiasutuse või omavalitsusüksuse pädevuse, tuleb leping vormistada riikide- või valitsustevaheliseks lepinguks, mis valmistatakse sõlmimiseks ette kui välisleping ja mille peab heaks kiitma VV (vt III ptk “Välislepingu sõlmimiseks ettevalmistamine”).

VM ametkondliku välislepin­gu sisu ega riigiasutuse või omavalitsusüksuse pädevust seda sõlmida üldjuhul ei kontrolli, küll aga võivad VMi ametnikud vajaduse korral muid ministeeriume, nende hallatavaid asutusi ja omavalitsusüksusi nõustada. Valitsusasutused teavitavad VMi enda sõlmitud ametkondlikest välislepingutest välisministri määruse “Euroopa ühenduste ainupädevuses olevast välislepingust ja valitsusasutuse ametkondlikust välislepingust VMile teatamise kord” kohaselt.

Ametkondlikud välislepingud on näiteks ministeeriumide koostöölepingud, aga ka lepingud, mida sõlmivad asutused oma pädevusse kuuluvates küsimustes välisriikide samalaadsete asutustega.

Näiteid:

• EV Kultuuriministeeriumi ja Ukraina Kultuuri- ja Kunstide Ministeeriumi kultuurialase koostöö kokkulepe;
• Kokkulepe Eesti, Läti ja Leedu kaitseministeeriumide vahel NATO õhuturbe finantseerimise ja kulude jagamise kohta.

Euroopa ühendused on EÜ ja EURATOM. Ühenduste ainupädevuses oleva lepinguga võtab kohustusi kolmanda riigi ees EÜ või EURATOM, mitte EV (eraldi lepingupoolena). Sellise lepingu pealkirjas või preambulis ei ole EVd eraldi lepinguosalisena nimetatud. Seega ei ole tegu välis­lepinguga VSSi mõttes ja neid lepinguid ei tule VSSi kohaselt menetleda. Selliste lepingute puhul on tegemist sarnase riigisisese menetlusega kui ELi teisese õiguse puhul [teisene õigus ehk sekundaarõigus – ELi institutsioonide vastuvõetud õigusaktid (määrused, direktiivid jm)]. Seetõttu tuleb neid menetleda samamoodi kui teisi EÜ õigusakte [vt VV seaduse 4¹. jagu (ELi asjade menetlemine) ja RK kodukorra seaduse 18¹. peatükk (ELi asjade menetlemise kord)]. Valitsusasutus, mille esindaja osaleb lepingu eelnõu väljatöötavas ELi Nõukogu töörühmas, vastutab selle eest, et lepingu eelnõu kooskõlastatakse kõigi asjaomaste asutustega, ning vajaduse korral korraldab selle esitamise VVle või RKle otsustamiseks.

Näide: EÜ ja Hiina Rahvavabariigi valitsuse vaheline tolliküsimustes toimuva koostöö ja vastastikuse haldusabi leping.

Segaleping on Euroopa ühenduste ja liikmesriikide jagatud pädevusega valdkonnas sõlmitud leping. Segalepingu osalised on Euroopa ühendused (EÜ või EURATOM), nende liikmesriigid ja kolmas riik (või kolmandad riigid). Kes on lepinguosalised, selgub lepingu pealkirjast või preambulist. Segalepingud on EV välislepingud ja neid tuleb ka sellistena menetleda.

Näide: Cotonou lepingu muutmiskokkulepe.

Maastrichtis sõlmitud Euroopa Liidu lepingu artikli 24 kohaselt on nõukogul õigus sõlmida lepinguid kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisat­sioonidega, et saavu­tada ühise välis- ja julgeolekupoliitika eesmärke (II sammas). Artiklit kohaldatakse ka politsei- ja õiguskoostöö suhtes kriminaalasjades (III sammas). Selliseid lepinguid nimetatakse ELi lepinguteks.

ELi lepingud ei ole EV välislepingud. Neid menetletakse sarnaselt Euroopa ühenduste ainupädevuses olevate lepingutega. Erinevalt Euroopa ühenduste ainupädevuses olevatest lepingutest on aga liikmesriigil võimalik nõukogus teha dekla­rat­sioon, et ta peab lepingu jõustumiseks järgima oma põhiseadusest tulenevaid menetlus­nõudeid. Eestis otsustab deklaratsiooni tegemise VV või RK, kiites heaks EV seisukohad lepingut käsitleva ELi Nõukogu otsuse kohta.

Deklaratsiooni teinud liikmesriigi suhtes jõustub leping alles pärast seda, kui ta on teatanud, et on oma riigisisese menetlusega lõpule jõudnud. Eestis tähendab riigisisene menetlus õigusaktide muutmist või vastuvõtmist. Juhul, kui sellist deklaratsiooni ei tehta, jõustub leping selle liikmesriigi suhtes lepingus ettenähtud tingimustel (riigisisene menetlus ei ole enam pärast nõukogu otsust võimalik, sest otsusega kiidetakse leping heaks).

Näide: Rahvusvahelise Kriminaalkohtu ja ELi vaheline koostöö ja abistamise leping.

VSSi § 1 lõike 3 kohaselt ei kohaldata VSSi riigieelarveliste laenude välislepingutele. Riigi­eelarveliste laenude välislepingud algatatakse, sõlmitakse ja nende täitmine korral­datakse riigieelarve seaduse kohaselt. Sellised lepingud kuuluvad Rahandus­ministeeriumi pädevusse.

Kui EV ühineb organisatsiooniga, mille liikmed on küll riigid, kuid mis on asutatud ühe riigi õiguse, mitte rahvusvahelise õiguse alusel, kohaldatakse VSSi asemel riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seadust. Näide: VV 18. jaanuari 2007 korraldus nr 24 “Rahvusvahelisele Looduse ja Loodusvarade Kaitse Ühingule ühinemise teate esitamine ja liikmeõiguste teostaja määramine”.

Poliitiline deklaratsioon (või avaldus või pöördumine) on poliitilist tahet väljendav dokument, mis ei sisalda õigusnorme ega ole seega õigusakt. Poliitilisi deklaratsioone ei tule välislepinguna menetleda. Poliitilise deklaratsiooniga võib esineda või sellega ühineda nii RK (VSSi § 6 lõike 1 punkt 3), VV (VSSi § 8 lõike 1 punkt 12) kui ka VM (VSSi § 9 lõike 2 punkt 4).

Poliitiliste deklaratsioonide näiteks on rahvusvaheliste nõupidamiste lõppaktid (nt 1975. aasta Euroopa julgeoleku- ja koostöönõupidamise lõppakt), kommünikeed jmt.

• Mida tähendab välislepingu sõlmimise algatamine?
• Millal ja kuidas esitada VMile välislepingu sõlmimise algatamise ettepanek?
• Kuidas VM välislepingu sõlmimise algatab?

VSSi § 12. Välislepingu sõlmimise algatamine

(1) Välislepingu sõlmimise algatamise õigus on Välisministeeriumil.

(2) Ministeeriumid ja Riigikantselei esitavad välislepingu sõlmimise algatamise ettepaneku Välisministeeriumile.

Välislepingu sõlmimise algatamine tähendab otsustust alustada lepingu sõlmimise ette­valmistamist. Sellise otsuse tegemise õigus on VSSi § 12 lõike 1 kohaselt VMil, mis tähendab, et ühegi välislepingu sõlmimist ei hakata ette valmistama ilma VMi teadmata ja nõusolekuta. See on vajalik, sest VMil kui EV välissuhtlemist koordineerival asutusel peab olema ülevaade sellest, milliste välislepingute sõlmimist parasjagu ette valmistatakse.

Kui välislepingu sõlmimise algatamist peab vajalikuks muu ministeerium, siis teeb ta oma ettepaneku VMile (lihtsuse huvides ei ole juhendis Riigikantseleid alati eraldi nimetatud, kuid kõik, mis on öeldud ministeeriumide kohta, kehtib ka Riigikantselei kohta, kui leping kuulub Riigikantselei pädevusse). Ettepanek edastatakse VMile ametliku kirjaga või e-kirjaga VMi juriidilise osakonna rahvusvaheliste lepingute büroo ametnikule (VMi juriidilise osakonna rahvusvaheliste lepingute büroos on igal ministeeriumil oma kontaktisik, kellega lepitakse kokku need küsimused, mida pole vaja lahendada asutuste juhtide kirjavahetusega). Välislepingu sõlmimise algatamise ettepanek võib sisalduda ka VMi ja muu ministeeriumi ametnike kohtumise protokollis. Kui välislepingu sõlmimise algatamist peab vajalikuks ministeeriumi hallatav asutus, siis teeb tema VMile ettepaneku lepingu sõlmimise algatamiseks selle ministeeriumi kaudu, kelle valitsemisalas ta on.

Välislepingu sõlmimise algatamise erinevad võimalused on järgmised:

1)     VM või muu ministeerium leiab, et teatud riigiga tuleb mingis vallas suhteid välislepinguga reguleerida. Ministeerium esitab välislepingu sõlmimise algatamise ettepaneku VMile. VM esitab diplomaatiliste kanalite kaudu (noodiga või kohtumisel teise riigi esindajaga) välisriigile ettepaneku asuda läbirääki­mis­tesse lepingu ühiseks väljatöötamiseks või esitab juba olemasoleva lepingu eelnõu. Ministeerium võib läbirääkimiste alustamise ettepaneku ja lepingu eelnõu edas­tada välisriigile ka ise, kui ta on sellest teavitanud VMi ja saanud VMi nõusoleku.

Selles punktis käsitletud juhul algatab VM lepingu sõlmimise niisiis välisriigile ettepaneku edastamise või teisele ministeeriumile selleks nõusoleku andmisega;

2)     välisriik esitab lepingu sõlmimise ettepaneku Eesti VMile, kes edastab ettepaneku ja lepingu eelnõu ministeeriumile või ministeeriumidele, kelle valitsemisala lepingus käsitletakse, ning küsib nende arvamust lepingu sõlmimise vajaduse ja edastatud eelnõu kohta. Ministeerium kaalub, kas EV peab vajalikuks sellist lepingut sõlmida ja edastab oma seisukoha VMile, kes omakorda edastab selle välisriigile. Kui seisukoht on positiivne, tähendab vastuse edastamine välislepingu sõlmimise algatamist. Kui välisriik esitab välislepingu sõlmimise algatamise ettepaneku muule ministeeriumile kui VM, küsib muu ministeerium sõlmimise algatamiseks VMi nõusolekut (vt punkt 1);

3)     mitmepoolse välislepingu (nt konventsiooni) puhul esitab selle sõlmimisest huvitatud ministeerium ettepaneku VMile. Kui VMi vastus on positiivne, tähendab see lepingu sõlmimise algatamist ja ministeerium võib alustada lepingu sõlmimise ettevalmistamist (lepingu tõlkimine eesti keelde, seletuskirja koostamine jms – vt III ptk “Välislepingu sõlmimise ettevalmistamine”);

4)     rahvusvaheline organisatsioon või muu rahvusvahelise õiguse subjekt kutsub EVd üles  saama välislepingu osaliseks. Kui VMil ei ole kaalukaid põhjusi välislepingu sõlmimise vastu, edastab ta üleskutse ministeeriumile, kelle valitsemis­alas leping on, koos ettepanekuga kaaluda sõlmi­mist. Kui ministeeriumi otsus on positiivne, asub ta lepingu sõlmimist ette valmis­tama ja teatab sellest VMile. VM teavitab vajaduse korral rahvusvahelist organisatsiooni lepingu sõlmimise algatamisest. Rahvusvaheline organisatsioon võib teha lepinguosaliseks saamise ettepaneku ka ministeeriumile otse. Sel juhul küsib ministeerium VMilt sõlmimise algatamiseks nõusolekut;

5)     EV (kas koos rahvusvahelise organisatsiooni teiste liikmesriikidega või eraldi) leiab, et teatud rahvusvahelise elu külge on vaja reguleerida lepinguga ning teeb ettepaneku alustada mitmepoolse lepingu väljatöötamist või muut­mist. Sellise ettepaneku edastab teistele riikidele või rahvusvahelisele organisatsioonile VM.

VMil on õigus sõlmimise algatamisest ka keelduda. Kui VMil on kaalukaid põhjusi sõlmimise algatamise vastu, annab ta sellest huvitatud ministeeriumile teada.

• Kuidas annab VM nõusoleku, et muu ministeerium võib juhtida välislepingu sõlmimise ettevalmistamist?
• Kuidas kaasatakse VMi esindaja välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse?
• Kes kaasatakse veel välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse? Kes seda otsustab?
• Mis juhul, miks ja kuidas moodustatakse välislepingu sõlmimise ettevalmistamiseks töörühm või VV korraldusega komisjon või delegatsioon?
• Mis on parafeerimise õigus?
• Mis on välislepingu sõlmimise tasand ja viis?
• Mida lepinguga teha – kirjutada alla, sõlmida kirjade või nootide vahetamise teel, kiita heaks, ratifitseerida või ühineda?
• Mis materjalid esitatakse VMile?
• Mida tähendab materjalide nõuetekohasus?
• Milline peab olema välislepingut käsitleva riigisisese õigusakti eelnõu?
• Millised on nõuanded tõlke kohta?
• Millised on nõuanded seletuskirja koostamise kohta?
• Kuidas otsustatakse reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemine?
• Milline on VMi pädevus välislepingu materjalide läbivaatamisel?
• Mida tähendab välislepingu heakskiitmine VVs?
• Keda peab volitama välislepingule alla kirjutama? Kellel on selleks ametikohajärgne õigus? Kuidas tehakse volikirju? Kuidas korraldatakse allakirjutamist?
• Mis on välislepingu teksti vastuvõtmine?

VSSi § 13. Välislepingu sõlmimise ettevalmistamine

(1) Välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhib Välisministeerium või Välisministeeriumi nõusolekul muu ministeerium või Riigikantselei, kaasates Välisministeeriumi esindaja.

(2) Välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse kaasatakse ministeeriumid ja muud valitsusasutused, kelle valitsemisala välislepingus käsitletakse.

(3) Vajaduse korral moodustab välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtiv minister või riigisekretär käskkirjaga välislepingu sõlmimise ettevalmistamiseks töörühma või Vabariigi Valitsus korraldusega komisjoni või delegatsiooni. Vabariigi Valitsus võib anda töörühma, komisjoni või delegatsiooni juhile välislepingu parafeerimise õiguse.

(4) Välislepingu sõlmimise tasand ja viis lepitakse kokku välislepingu sõlmimise ettevalmistamise ajal.

Välislepingu sõlmimise ettevalmistamine on algatamisele järgnev samm. Olenevalt sellest, kas töötatakse välja täiesti uus leping või ühinetakse rahvusvaheliselt juba vastu võetud lepinguga, on ka ettevalmistavad sammud erinevad. Esimesel puhul tuleb alustada lepingu teksti üle läbirääkimiste pidamise ja teksti koostamisega, teisel puhul aga olemasoleva lepingu teksti analüüsimise ja tõlkimisega.

Välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhib VM või VMi nõusolekul muu ministeerium, kaasates VMi esindaja. VM annab muule ministeeriumile nõusoleku juhtida lepingu sõlmi­mise ettevalmis­tamist samal ajal, kui välislepingu sõlmimine algatatakse. Tavaliselt on nõusoleku andmine vaikiv: kui VM on nõus lepingu sõlmimise algatamisega, on antud ka nõusolek selleks, et muu ministeerium võib sõlmimise ettevalmistamist juhtida.

VM ise juhib lepingu sõlmimise ettevalmistamist suhteliselt harva – üldjuhul teeb seda ikka ministeerium, kelle valitsemis­alasse leping kuulub. Nii nagu iga ministeerium töötab ise välja oma valit­semisala käsitlevate õigusaktide eelnõud, on ka välislepingutega. VMi esindaja on minis­teeriumidele sõlmimise ettevalmistamisel abiks. Tema kaasamise eesmärk on saavutada edukaks välissuhtlemiseks vajalik ühtsus ja koordineeritus. Kui VM kaasatakse välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse suhteliselt hilises staadiumis, näiteks alles välislepingut koos­kõlastades või isegi juba lepingut VVle esitades, on oht, et leping on sõlmimiseks ette valmistatud puudulikult ja materjale on vaja põhjalikult ümber vormistada, mis on liigset aega ja tööjõudu kulutav tegevus. VMi kaasamiseks on mitmeid mooduseid. Näiteks kui välislepingu ettevalmistamiseks otsustatakse moodustada töörühm või delegatsioon, siis lisa­takse sellesse ka VMi esindaja. Samas on võimalik, et VMi ametnikud vaid nõustavad lepingu ettevalmistajat tekkivates küsimustes. Küsimuse, millist VMi kaasamise moodust kasutada, otsustavad ­lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium ja VM ühiselt välislepingu sõlmimise algatamise ajal. Otsustamine ei pea toimuma ministrite ametliku kirjavahetuse kaudu. Piisab e-kirjade vahetamisest VMi juriidilise osakonna rahvusvaheliste lepingute büroo ja muu ministeeriumi asjaomaste ametnike vahel. VMi juriidilise osakonna rahvusvaheliste lepingute büroos on igal ministeeriumil oma kontaktisik, kellega lepitakse kokku need küsimused, mida pole vaja lahendada asutuste juhtide kirjavahetusega.

Välislepingu sõlmimise ettevalmistamisse tuleb kaasata lisaks ettevalmistamist juhtivale ministeeriumile ja VMile ka teisi ministeeriume ja valitsus­asutusi, kelle valitsemisala lepingus käsitletakse. Keda kaasata, otsustab lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium.

Vajaduse korral moodustab lepingu sõlmimist ettevalmistava asutuse juht oma käskkirjaga töörühma (VSSi § 13 lõike 3 alusel), kelle ülesanne on välisleping sõlmimiseks riigisiseselt ette valmistada. Töörühma ülesannete hulka võivad kuuluda nt lepingu eelnõu ettevalmistamine, teise lepingupoole ettepanekute läbivaatamine, seletuskirja kavandi koostamine jmt. Töörühma moodustamine hõlbustab ka hilisemat lepingu sõlmimise õigusakti kooskõlastamist valitsusasutuste vahel.

Komisjon või delegatsioon moodustatakse VV korraldusega n-ö riigiväliseks tegevuseks (VSSi § 8 lõike 1 punkti 8 alusel), näiteks teise lepingu­poolega lepingu üle läbirääkimiseks. Komisjon või delegatsioon võib lisaks täita ka eelmises lõigus nimetatud töörühma ülesandeid.

Millal moodustada välislepingu sõlmimise ettevalmistamiseks valitsusdelegatsioon, millal mitte? Selle vajaduse üle otsustamisel tuleb kindlaks teha, kas:

1)     üritusel osalemiseks on vajalik VV volituse olemasolu või piisab ka asjaomase ministri või välisministri volitusest. (Välislepingu sõlmimise ettevalmistamise ürituse all võib silmas pidada kahe- või mitmepoolseid läbirääkimisi, osalemist rahvusvahelisel konverentsil, mille raames töötatakse välja uut lepingut, jms). Selleks tuleb tutvuda ürituse töökorra, päevakorra või saadetud kutsega, kus üldjuhul on kirjas, millist volitust on delegaadil üritusel EV esindamiseks vaja;

2)     üritusel langetatavad otsused toovad EVle kaasa varalisi või muid kohustusi, mille võtmise otsustamine ületab ministeeriumide valitsemisala piirid ning vajab VV kinnitust (nt VV korraldus “Läbirääkimiste alustamine Eesti Vabariigi liitumiseks Rahvusvahelise Arenguassotsiatsiooniga ja osalemiseks selle 15. rahastamisvoorus”). Seda punkti tuleb eristada olukorrast, kui üritusel on kavas lepingu sõlmimine. Siis ei piisa delegatsiooni moodustamisest, vaid tuleb lepingu eelnõu VVs heaks kiita ja anda allakirjutamiseks volitus (ingl k full powers).

Kui VV volituse olemasolu pole ülaltoodust lähtudes vajalik, kuid asjaomase ministri volitu­sest ei piisa, kuna rahvusvaheliselt nõutakse välisministri volitust, on vaja vormistada asja­omase ministri kiri välisministrile, milles palutakse moodustatavale delegatsioonile välisministri volitust. Samuti edastatakse üritust tutvustavad dokumendid ja seletuskiri. Seletus­kirjast peab selguma üritusest osavõtu eesmärk ja ürituse tähtsus EVle, delegatsiooni juhi ja liikmete nimed, nende ametinimetused ning üritusel osalemise kulud ja nende katteallikad. Edastatud dokumentidele tuginedes on VMi ülesanne koostada asjakohane volikiri (ingl k credentials), lähtudes VSSi § 9 lõike 2 punktist 7.

Volikirja taotlemisel tuleb tähelepanu pöörata ka ajafaktorile. Kui VM, olles tutvunud asjaomase ministri kirjaga, üritust tutvustavate dokumentide ja seletuskirjaga, leiab, et delegatsiooni moodustamiseks on siiski vaja VV korraldust, tuleb nimetatud materjal esitada kehtestatud korras VV istungile.

VSSi § 13 lõikes 3 on sätestatud ka lepingu parafeeri­mise volituse andmine. Parafeerimine tähendab töörühma, komisjoni või delegatsiooni juhi nimetähtede kirjutamist lepingu eelnõu igale leheküljele või sellise kohtumise protokolli allakirjutamist, mille käigus lepitakse kokku lepingu tekstis. Parafeerimisega ei võeta riigile otseseid kohustusi, küll aga kinnitatakse, et lepingu üle läbirääkimiste tulemusena on jõutud kõiki pooli rahuldava tekstini, mida loetakse lõplikuks. Parafeerimise volituse võib anda komisjoni esimehele või delegat­siooni juhile kohe selle moodustamise ajal või ka hiljem lepingu üle peetavate läbirääkimiste käigus. Töörühma juhile võib VV anda volituse parafeeri­miseks, kui töörühma moodustanud minister või riigisekretär on sellise ettepaneku VVle teinud ning viimane peab volituse andmist vajalikuks.

Välislepingu sõlmimise ettevalmistamise käigus lepitakse teiste lepinguosalistega kokku ka selle sõlmimise tasand ja viis. Tasandi määramise puhul lepitakse teise poolega (või teiste lepinguosalistega) kokku lepingule allakirjutamise tasand (kas seda teevad ministrid, peaministrid, presidendid, suursaadikud või muud riigi­amet­nikud). Välislepingu sõlmimise viisi all peetakse silmas allakirjutamist, kirjade või nootide vahetamist, ratifitseerimist, heakskiitmist või ühinemist.

Iga konkreetse välislepingu puhul tuleb riigisiseste sammude tuvastamiseks lähtuda just selle lepingu lõppsätetest. Lõppsätetes on tavaliselt ette nähtud, kas lepin­gule saab alla kirjutada, seda heaks kiita, ratifitseerida või sellega ühineda. Samuti võib lepingu sõlmida kirjade või nootide vahetamise teel. Lepingu sõlmimine võib olla nii ühe- kui ka kaheetapiline. Selle eri variantide kohta vt VSSi § 19 kommentaare (IV ptk “Välislepingu sõlmimine”).

VSSi § 14. Välislepingu materjalide esitamine Välisministeeriumile

Välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium või Riigikantselei esitab Välisministeeriumile järgmised nõuetekohased materjalid Vabariigi Valitsusele esitamiseks:

1)     välislepingu eelnõu tekst, vastuvõetud välislepingu korral välislepingu ametlik tekst, ja korrektne tõlge eesti keelde, kui välislepingu eelnõu või välislepingu autentne tekst on ainult võõrkeeltes;

2)     asjaomaste ministeeriumide kooskõlastuskirjad;

3)     riigisisese õigusakti eelnõu välislepingu kohta;

4)     vajaduse korral ettepanekud reservatsioonide või deklaratsioonide sõnastuse kohta;

5)     välislepingu ja riigisisese õigusakti eelnõu seletuskiri.

Kui välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium on koostanud vajalikud dokumendid – nn paketi, mis koosneb välislepingu sõlmimist käsitleva riigisisese õigusakti eelnõust, seletuskirjast ning lepingu tekstidest eesti ja võõrkeeles, – esitatakse eelnõu asja­omastele ministeeriumidele kooskõlastamiseks. Kui tegu on seadusega (st et lepingu sõlmi­mise peab PSi § 121 ja VSSi § 20 järgi otsustama RK), kooskõlastatakse see nagu iga teinegi seaduseelnõu e-õiguses, kahel kooskõlastusringil: esmalt nn suurel kooskõlastusringil ja seejärel Justiits­minis­teeriumiga. Kui lepingu sõlmimise otsustab VV, kooskõlastatakse asjakohane VV korralduse eelnõu ametliku kirjavahetuse teel nende ministeeriumidega, kelle valitsemisala leping puudutab. VMiga tuleb selline korralduse eelnõu kooskõlastada alati.

Kui kooskõlastajad on oma märkused teinud, viimistleb vastutav ministeerium nende põhjal paketti ja edastab eelnõu seejärel VMile VVle esitamiseks.

VSSi §-s 14 on kindlaks määratud, millised nõuetekohased materjalid peab välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium edastama VMile, kes esitab need VVle. Nõuetekohaste materjalide all mõeldakse eelkõige neid, mis vastavad järgmistes aktides kehtes­tatud nõuetele: VV 28. septembri 1999 määrusega nr 279 vastuvõetud “Õigustloovate aktide eelnõude normitehnika eeskiri” (edaspidi VV NT eeskiri), VV 11. juuni 1996 määrusega nr 160 vastuvõetud “VV reglement” ning RK juhatuse 6. märtsi 2001 otsusega kinnitatud ja 11. mail 2006 muudetud “RKs menetletavate eelnõude normitehnika eeskiri” (edaspidi RK NT eeskiri).

Välislepingut käsitlev riigisisene õigusakt on kas VV korraldus või seadus. Seaduse eelnõu rekvisiidid on kehtestatud VV NT eeskirja §-s 5 ja RK NT eeskirja punktis 23, korralduse eelnõu koostamisel võib võtta aluseks VV NT eeskirja § 43 (määruse eelnõu rekvisiidid).

Välislepingut käsitlev riigisisene õigusakt pealkirjastatakse ja sõnastatakse selle järgi, milline võimalus on lepingus ette nähtud. VSSi § 6 lõike 1 punkti 2 kohaselt võib RK välislepingu ratifitseerida kas ratifit­seerimise, heakskiitmise, ühinemise või muu seaduse vastuvõtmisega. Kui lepingu sõlmib VV, tulevad kõne alla heakskiitmine või ühinemine, sest VV lepinguid ei ratifitseeri. Välislepingu sõlmimist käsitleva VV korralduse õigusliku alusena märgitakse korralduse eelnõus alati VSSi § 16.

Välislepingut käsitlev seaduseelnõu ei tohi sisaldada „tavaliste” Eesti seaduste muutmise sätteid, sest välislepinguid käsitlevaid seaduseelnõusid arutatakse RK kodukorra seaduse § 115 kohaselt RKs kahel lugemisel, muid seaduseelnõusid aga kolmel.

Näiteid välislepingut käsitleva VV korralduse eelnõu tüüpilistest sätetest:

·       1. Kiita heaks “EV valitsuse ja Prantsuse Vabariigi valitsuse salastatud teabe vahetamise ja kaitse kokkuleppe” eelnõu. [VV NT eeskirja § 48 lõike 5 järgi kirjutatakse VV määrustes seaduse pealkiri suure algustähega ja jutumärkides. Sama peaks kehtima muude kõrgemalseisvate õigusaktide, sh välislepingute kohta.] 2. Volitada kaitseminister Jaak Jõerüüti kirjutama VV nimel alla punktis 1 nimetatud kokkuleppele. [Kelle nimel volitatakse isikut lepingule alla kirjutama, tuleneb sellest, kas tegu on riikide- või valitsustevahelise lepinguga (vt lepingu pealkirja).]

·       Kiita heaks “Vaimse kultuuripärandi kaitse konventsioon”, mis on vastu võetud 17. oktoobril 2003. aastal Pariisis.

·       1. Ühineda “Rahvusvahelistes äritehingutes välisriigi ametiisikule altkäemaksu andmise vastu võitlemise konventsiooniga”, mis on vastu võetud 21. novembril 1997. aastal Pariisis. 2. Ühinemisel teatada, et konventsiooni artiklis 11 ettenähtud pädev asutus on Justiitsministeerium. (Kui lepingus on ette nähtud, et osalisriik peab teatama mõne küsimuse eest vastutava asutuse, tuleb see asutus määrata lepingu sõlmimise õigusaktis.)

Näiteid välislepingut käsitleva seaduseelnõu tüüpilistest sätetest:

• § 1. Ühineda juurdelisatud ÜRO ja temaga liitunud isikkoosseisu ohutuse konventsiooniga, mis on koostatud 1994. aasta 9. detsembril New Yorgis. (VV õigusaktides kasutatakse kuupäevade kirjutamisel järjestust “kuupäev, kuu, aasta”, RKs eelistatakse järjestust “aasta, kuu, kuupäev”.) § 2. Teha konventsiooni artikli 10 lõike 2 alusel deklaratsioon, mille kohaselt EV kehtestab oma jurisdiktsiooni Eesti kodaniku vastu toime pandud kuriteo üle.
• Ratifitseerida Maailma Intellektuaalse Omandi Organisatsiooni autoriõiguse leping, mis on vastu võetud 1996. aasta 20. detsembril Genfis ning millele EV on alla kirjutanud 1997. aasta 29. detsembril.*

* Avaldatud ELT 2004. aasta eestikeelses eriväljaandes, 11. ptk, 33. kd, lk 210.

·       § 2. Kiita heaks juurdelisatud Maailma Terviseorganisatsiooni põhikiri, mis on koostatud 1946. aasta 22. juulil New Yorgis. § 3. Kiita heaks juurdelisatud Maailma Terviseorganisatsiooni põhikirja muudatused, mis on vastu võetud kaheksateistkümnenda maailma terviseassamblee 1965. aasta 26. mai otsusega nr WHA 18.48, kolmekümne esimese maailma terviseassamblee 1978. aasta 18. mai otsusega nr WHA 31.18 ning viiekümne esimese maailma terviseassamblee 1998. aasta 16. mai otsusega nr WHA 51.23.

Vahel on otstarbekas määrata välislepingu sõlmimise õigusaktis ka lepingu täitmise eest vastutav asutus. Enamasti on vastutav asutus seesama, kes on lepingu sõlmimiseks ette valmistanud ja kelle valitsemisalasse leping kuulub. Probleemsete kaasuste puhul (kui leping puudutab võrdselt mitme ministeeriumi valitsemisala ja võib ette näha pädevusvaidlusi) tuleks aga kaaluda lepingu täitmise eest vastutava asutuse määramist.

Kui lepingus on sätestatud, et osalisriik peab määrama ühe või teise küsimuse eest vastutava asutuse ja teatama sellest hoiulevõtjale (sisuliselt tegema sellekohase deklaratsiooni), tuleb see asutus samuti määrata lepingu sõlmimise õigusaktis (Nt: ELi lepingu artikli K.3 alusel koostatud infotehnoloogia tollialase kasutamise konventsiooni ja selle protokollidega ühinemise seadus; VV korraldus “Kultuuri väljendusvormide mitmekesisuse kaitse ja edendamise konventsiooni heakskiitmine”).

Välislepingu (või selle eelnõu) tõlkimise eesti keelde korraldab sõlmimise ettevalmistamist juhtiv ministeerium. Lepingu eestikeelne tekst peab vastama eesti kirjakeele normile ja välis­lepingute tõlkimise tavadele. Eelkõige tuleb lähtuda VMi ja Justiitsministeeriumi esindaja­test koosneva õigustõlke töörühma kinnitatud tõlkenõuannetest (http://www.just.ee/23306).

Kõige kogenenumad välislepingute tõlkijad on endise Eesti Õigus­keele Keskuse töötajad, kes nüüd tegutsevad Justiitsministeeriumi õigusloome ja õiguskeele talituses. Seetõttu on soovitav tellida tõlked võimaluse korral sealt. Teine võimalus on, et lepingu tõlgib ministeerium ise või tellib tõlke tõlkebüroost. Oluline on, et oleks tagatud tõlke vastavus eeltoodud nõuetele.

Tõlgitud teksti peab läbi vaatama erialaspetsialist, sest tõlkijad on üldjuhul filoloogid, kelle teadmised kõigi valdkondade nüanssidest ei pruugi olla täiuslikud. Võimaluse piires peaks välislepingu terminoloogia kujundamisel võtma arvesse asjaomaste Eesti õigusaktide terminoloogiat.

Enne tõlke tellimist tasub kontrollida, kas leping pole mitte eesti keeles juba avaldatud ELTs (vt XI ptk “Välislepingu avaldamine”).

Kui VV kiidab korraldusega heaks välislepingu eelnõu, lisatakse korralduse eelnõu juurde alati nii lepingu eesti- kui ka võõrkeelne tekst, et VM ja Riigikantselei saaksid kontrollida, kas lepingu tekstid eri keeltes vastavad üksteisele. See ei kehti segalepingute kohta, sest nende eestikeelsed tekstid kinnitavad ja vastutavad nende eest ELi Nõukogu keelejuristid. Kui VV kiidab heaks juba vastuvõetud välislepingu või otsustab sellise lepinguga ühineda, piisab ainult eestikeelsest tekstist, kui leping on ka eesti keeles autentne või on ELTs avaldatud lepingu ametlik tõlge eesti keelde.

RK kodukorra seaduse § 92 lõike 4 järgi esitatakse välislepinguid käsitlevad seaduseelnõud alati koos lepingu eesti- ja võõrkeelse tekstiga.

Kui leping sõlmitakse üksnes võõrkeeles, tuleb VVle või RKle alati esitada ka lepingu tõlge eesti keelde, mis tuleneb sellest, et eesti keel on riigikeel.

Omaette küsimus on segalepingute tõlked eesti keelde. Need tõlked valmivad Euroopa Komisjoni tõlketeenistuses, tõlked kinnitavad komisjoni ja ELi Nõukogu keelejuristid. Eesti esindaja lepingu eelnõu väljatöötavas nõukogu töörühmas, ministeeriumide atašeed Eesti esinduses ELi juures ja ka ministeeriumiametnikud Tallinnas peaksid tähelepanelikult jälgima, et Brüsselis tehtud tõlge oleks sisuliselt õige ja vastaks eesti keele normidele. Kui tõlkeid on vaja parandada, saab seda teha Eesti esinduse kaudu. Vt sellekohast juhist:

Tõlgete parandamisest (MS Word DOC fail - 60KB)

Seletuskirja koostamine on üks olulisemaid ettevõtmisi välislepingu sõlmimise ettevalmis­tamisel. Eeskätt on vaja meeles pidada, et seletuskirja ülesanne on seletada – st iga mõte peab olema nii väljendatud, et see oleks arusaadav ka lepingus käsitletud küsimustesse pühenda­mata isikutele. Kui seletuskirjas kasutatakse lühendeid, tuleb need esmakordsel nimetamisel lahti kirjutada.

Seletuskirja ülesehitusel tuleb lähtuda VV NT eeskirjast, kus on täpselt kirjas, millised osad peavad seletuskirjas olema ja mida iga osa peab sisaldama. Tasub heita pilk ka RK NT eeskirja. Ehkki VV NT eeskiri käsitleb üksnes seaduste ja VV määruste eelnõusid, tuleks selle nõuetest lähtuda ka välis­lepinguid käsitlevate VV korralduste eelnõude puhul. Välisleping on samuti õigustloov akt ja on põhjendatud, kui seda käsitleva korralduse eelnõu seletuskiri koostatakse sama põhjalikult kui seaduste ja määruste eelnõude seletuskirjad.

Eelnõu seletuskirja osi on VV NT eeskirja kohaselt 10 ja need pealkirjastatakse järgmiselt:

1)     sissejuhatus;

2)     seaduse/korralduse eesmärk;

3)     eelnõu sisu ja võrdlev analüüs;

4)     eelnõu terminoloogia;

5)     eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele;

6)     seaduse/korralduse mõjud;

7)     seaduse/korralduse rakendamiseks vajalikud kulutused ja seaduse/korralduse rakendamise eeldatavad tulud;

8)     rakendusaktid;

9)     seaduse/korralduse jõustumine;

10) eelnõu kooskõlastamine.

Isegi kui mõne osa kohta on kirjutada ainult üks lause (nt “Rakendusakte ei ole vaja vastu võtta”; “Eelnõus ei kasutata uusi ega võõrkeelseid termineid”), peab see sees olema, sest vastasel juhul võib jääda mulje, et osa puudumise põhjus on asjakohase analüüsi tegemata jätmine.

Seletuskirja sissejuhatuses on soovitav esiteks kirjeldada lepingu ajalugu: mis tingis selle väljatöötamise, millal ja kuidas valmis selle tekst. Mitmepoolse lepingu puhul tuleks nimetada osalisriikide arv ja andmed selle kohta, kas leping on rahvusvaheliselt jõustunud. Kui lepingule on kavas alla kirjutada, siis on sobilik kirjutada, kus ja millal see peaks aset leidma. Seaduseelnõu seletuskirja sissejuhatuses tuleb märkida, milline häälteenamus on RKs eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vajalik. Tüüpilisi vigu on, et kasutatakse väljendit “lihthäälteenamus”. Lähtuda tuleb PSi rakendamise seaduse §-st 3 ja RK kodukorra seadusest, kus kasutatakse mõisteid “poolthäälte enamus” ning “RK koosseisu häälteenamus”.

Seletuskirja osas “Seaduse/korralduse eesmärk” on soovitav käsitleda ka lepingu eesmärki.

Kõige olulisem seletuskirja osa on “Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs”. Lepingu sätteid seletus­kirja kopeerida ei ole mõtet. Olulised on lepingu sisuline analüüs (milliseid õigusi ja kohustusi leping riigile toob) ning õiguslik analüüs – kuidas on leping kooskõlas Eesti õigusaktidega (seda tähendabki võrdlev analüüs – võrreldakse lepingut ja Eesti õigust), millise õigusakti millise sätte alusel täidab EV lepinguga võetavaid kohustusi, milline asutus täitmist korraldab ja selle eest vastutab. Seetõttu tasub lepingu lugemisel erilist tähelepanu pöörata väljenditele “lepinguosaline kohustub”, “konventsiooniosaline võtab meetmeid” jne. Lepingu Eesti õigusele vastavuse analüüs on oluline ka seetõttu, et teha kindlaks, kas lepingu rakendamiseks on vaja vastu võtta, muuta või kehtetuks tunnistada Eesti seadusi. Kui vastus on jaatav, tuleb leping PSi § 121 punkti 2 alusel ratifitseerida.

Seletuskirja osas “Eelnõu vastavus ELi õigusele” on lisaks asjaomaste ELi õigusaktide loetlemisele otstarbekas käsitleda pädevuse jaotust EÜ ja liikmesriikide vahel: kas Eestil kui ELi liikmesriigil on lepingus käsitletud valdkonnas pädevus või kuulub see EÜle või on tegu EÜ ja liikmesriikide jagatud pädevusega.

Sama oluline kui “Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs” on alati ka varaliste kohustuste punkt. Peab olema täpselt selge, millised varalised kohustused lepingu sõlmimisest tekivad ja millest need kulud kaetakse. Varalise kohustusena võib käsitada ka saamata jäänud tulu, kui selle suurus on hinnatav.

Näide VV korralduse “”EV ja Moldova Vabariigi vahelise viisataotluste läbivaatamise eest riigilõivust loobumise kokkuleppe” eelnõu heakskiitmine” eelnõu seletuskirjast:

Statistika näitab, et 2006. aasta algusest alates kuni septembri lõpuni taotles Eesti viisat 333 Moldova kodanikku. Kokku moodustas nende viisataotluste riigilõiv 2006. aastal umbes 105110 krooni, mis edaspidi jääb riigituludesse saamata.

Kulude suurusest ja sellest, kas nende katmiseks vajalikud vahendid on riigieelarves ette nähtud, oleneb ka lepingu ratifitseerimise vajadus (vt VSSi § 20 punkti 5 kommentaare: IV ptk “Välislepingu sõlmimine”).

Seletuskirjas esitatud väited peavad olema põhjendatud. Vältida tuleb paljasõnalist konsta­tee­rimist à la “Eelnõu on kooskõlas Eesti ja  ELi õigusega“, “Lepingu sõlmimine ei too kaasa varalisi kohustusi”. Seletuskirjast peab nähtuma, kuidas on niisugustele järeldustele jõutud.

Seletuskirja osas “Seaduse/korralduse jõustumine” on otstarbekas käsitleda nii seaduse/korralduse jõustumist kui ka lepingu jõustumist.

Reservatsioonid ja deklaratsioonid peavad olema sõnastatud välislepingu sõlmimise õigusaktis. Seletuskirjas (osas “Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs”) tuleb põhjendada nende tegemise vajadust. Kui reservatsiooni või deklaratsiooni tegemise võimalus on lepingus ette nähtud, kuid seda ei kasutata, tuleb ka seda seletuskirjas põhjendada.

Teatavate deklaratsioonide tegemine on vahel ka kohustuslik.

Näide:

Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) töölevõetava isiku vanuse alammäära konvent­siooni (nr 138) artikli 2 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriik, kes ratifitseerib konventsiooni, teatab ratifitseerimiskirjale lisatud deklaratsioonis töölevõetava isiku vanuse alammäära oma terri­tooriumil ja sellel registreeritud sõidukitel. Konventsiooni ratifitseerimise seaduse §-s 2 sätestati seetõttu: ILO konventsiooni nr 138 artikli 2 lõike 1 alusel deklareerib EV, et tema territooriumil ja sellel registreeritud sõidukitel töölevõetava isiku vanuse alammäär on 15 aastat.

VSSi § 15. Välisministeeriumi pädevus välislepingu materjalide läbivaatamisel

(1) Välisministeerium kontrollib talle esitatud §-s 14 nimetatud materjalide vastavust õigusaktidele.

(2) Kui välislepingu materjalides on puudusi, määrab Välisministeerium puuduste kõrvaldamiseks mõistliku tähtaja.

(3) Välisministeerium esitab nõuetekohased välislepingu materjalid Vabariigi Valitsusele 30 päeva jooksul nende Välisministeeriumisse saabumisest või puuduste kõrvaldamisest arvates. Välisministeerium võib nimetatud tähtaega pikendada välislepingu materjalide suure mahu tõttu, teatades sellest materjalid esitanud ministeeriumile või Riigikantseleile.

(4) Kui välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium või Riigikantselei ei kõrvalda puudusi määratud tähtpäevaks, tagastab Välisministeerium materjalid esitajale.

(5) Välisministeerium võib teha Vabariigi Valitsuse heakskiidetud, kuid allakirjutamata välislepingu eelnõu teksti või vastuvõetud välislepingu tõlke teksti parandusi, mis ei muuda välislepingu sisu ega mõtet, teatades sellest Riigikantseleile, välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeeriumile ja vajaduse korral teistele asjaomastele ministeeriumidele.

VSSi §-s 15 on sätestatud VMi pädevus §-s 14 nimetatud välislepingu materjalide läbi­vaata­misel ja VVle esitamisel. Kui välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud minis­teerium esitab välislepingu materjalid VMile, kontrollib viimane kõigepealt esitatud mater­jalide vastavust õigusaktides kehtestatud nõuetele.

Kui materjalid vastavad nõuetele, esitab VM need VVle materjalide saabumisest arvates 30 päeva jooksul. Praktikas pole aga harvad juhud, kus VMil tuleb ettevalmistatud materjalid esitada VVle heakskiitmiseks erandkorras veelgi kiiremini, seda eriti juhtudel, kui mõne välis­visiidiga seoses on selgunud võimalus või vajadus lepingu allakirjutamiseks või jõusta­miseks. Kui lepingu ettevalmistaja soovib, et VM esitaks küsimuse erakorraliselt VV istungi päevakorda, tuleb esituskirjas või muul viisil teatada VMile erakorralisuse põhjendus:

1)     miks on kiire;

2)     mis juhtub, kui eelnõu ei esitata soovitud istungile;

3)     miks ei ole eelnõu esitatud varem.

Kui esitatud materjalides on puudusi, määrab VM lepingu sõlmimise ette­valmis­ta­mist juhti­nud ministeeriumile puuduste kõrvaldamise tähtaja ning esitab materjalid VVle puuduste kõrvaldamisest arvates 30 päeva jooksul. Kui materjalide esitaja puudusi ei kõrvalda, saadab VM materjalid tagasi. Eriti mahuka eelnõu korral võib VM pikendada VVle esitamise 30päevast tähtaega, teatades sellest materjalid esitanud ministeeriumile. Kui tegu on väiksemate puudustega, võib need kõrvaldada ka VM ise. Millist varianti kasutatakse, otsustavad VM ja eelnõu ettevalmistanud ministeerium koostöös.

VSSi § 15 lõikes 5 on ette nähtud võimalus teha VV heakskiidetud, kuid allakirjutamata välis­­lepingu eelnõu teksti või vastuvõetud välislepingu tõlke teksti parandusi, mis ei muuda lepingu sisu ega mõtet. Säte on lisatud eelkõige praktilistest kaalutlustest lähtudes. Kuna VV heakskiidetud lepingu teksti ei saa üldjuhul enam muuta, siis on vaja sätestada seaduses erand, millega kooskõlas on võimalik parandada hiljem avastatud keelevigu ja ebatäpsusi. Selle sätte alusel tehtud muudatustest peab VM teatama Riigikantseleile, ­lepingu ettevalmis­tamist juhtinud ministeeriumile ning vajaduse korral ka teistele ministeeriumidele.

VSSi § 16. Välislepingu heakskiitmine Vabariigi Valitsuses

Sõlmimiseks ettevalmistatud välislepingu kiidab heaks Vabariigi Valitsus.

Kui VM on sõlmimiseks ettevalmistatud välislepingu materjalid läbi vaadanud, esitab ta need VVle, kes peab välislepingu heaks kiitma. VSSi §-s 16 rõhutatakse, et mitte ühtki välis­lepingut ei sõlmita ilma VV heakskiiduta. Kui lepingu sõlmimine kuulub VV pädevusse, toimub heakskiitmine VV korralduse vastuvõtmisega. Kui välislepingu sõlmimise peab otsus­tama RK, väljendub VV heakskiit istungi protokolli märgitavas otsuses: nõustuda välislepingu sõlmimist käsitleva seaduseelnõuga.     

VSSi § 17. Välislepingu allakirjutamise volitused

(1) Ametikoha järgi (ex officio) ja ilma volikirjata kirjutab Vabariigi Valitsuse heakskiidetud välislepingule Eesti Vabariigi nimel alla:

1)     Vabariigi President, peaminister või välisminister või

2)     diplomaatilise esinduse juht, kes on akrediteeritud riiki või rahvusvahelise organisatsiooni juurde, kellega leping sõlmitakse.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata isik kirjutab heakskiidetud välislepingule alla Vabariigi Valitsuse volitusel peaministri või välisministri allakirjutatud ning Välisministeeriumis registreeritud volikirja alusel.

VSSi § 17 eesmärk on loetleda isikud, kes võivad ex officio (ametikoha järgi) ja volikirja esitamata välislepingu allkirjastada. Lähtudes Viini konventsioonist ja rahvusvahelisest praktikast, on see õigus VPl kui riigipeal, peaministril ja välisministril.

Ka diplomaatilise esinduse juhi õigus ex officio ja volikirja esitamata välislepingut all­kirjas­tada tuleneb Viini konventsioonist. Tuleb tähele panna, et diplomaatilise esinduse juht võib ilma volikirja esitamata alla kirjutada üksnes lepingule, mis sõlmitakse riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga, mille juurde ta on akrediteeritud. Kui leping sõlmitakse muu riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga, on esinduse juhti vaja VV korraldusega eraldi volitada ja vormistada talle volikiri (Nt: VV korraldus “EÜ ja selle liikmesriikide ning Korea Vabariigi vahelise tsiviilotstarbelist ülemaailmset satelliitnavigatsioonisüsteemi (GNSS) käsitleva koostöölepingu” eelnõu heakskiitmine ja volituste andmine).

Muud isikud võivad välislepingu allkirjastada VV voli­tusel peaministri või välisministri allakirjutatud ning VMis registreeritud volikirja ulatuses. Volikirja (ingl k full powers) vormistab VM VV korralduse põhjal, millega volitatakse isikut lepingule alla kirjutama.

Kui lepingus on ette nähtud, et lepingule võib alla kirjutada ratifitseerimistingimusega või -tingimuseta, tuleb VV korralduses märkida, kumba võimalust EV kasutab.

Kui sõlmitakse kahepoolne leping, valmistab kumbki lepingupool ise ette oma lepingu­kausta nn oma alternaatidega. Eesti alternaat tähendab lepinguteksti, milles Eesti on nimetatud enne teist lepingupoolt või teisi lepinguosalisi. Eristatakse väikest ja suurt alternaati. Väikse alternaadi korral nimetatakse Eestit esimesena lepingu pealkirjas, preambulis ja allkirjade kohal; samuti nimetatakse eesti keelt esimesena lepingu sõlmimise keelte loetelus (nt “kokkulepe on sõlmitud eesti, kreeka ja inglise keeles”). Suure alternaadi korral on Eesti esimesena nimetatud läbi kogu lepinguteksti.

Eesti alternaadi valmistab ette VM. Lepingutekst (nii mitmes keeles, kui leping sõlmitakse) trükitakse spetsiaalsele lepingupaberile ja köidetakse Eesti lipu värvides paelaga riigivapiga lepingukausta. Kui allakirjutamistseremoonia korraldab muu ministeerium, saab ta VMilt enne seda lepingu­kausta ja volikirja. Volikiri vahetatakse teise lepingupoole allakirjutaja volikirja vastu. Allkirjadega lepingukaust ja teise lepingupoole allakirjutaja volikiri tagastatakse sel juhul VMile, sest kõigi Eesti kahepoolsete lepingute originaalid säilitatakse VMi arhiivis.

VSSi § 18. Välislepingu teksti vastuvõtmise volitused

(1) Välislepingu teksti vastuvõtmisel rahvusvahelisel nõupidamisel, rahvusvahelises organisatsioonis või selle allasutuses esindab Eesti Vabariiki sellel nõupidamisel, selles organisatsioonis või allasutuses esindama volitatud isik.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata isik esindab heakskiidetud välislepingu teksti vastuvõtmisel Eesti Vabariiki Vabariigi Valitsuse volitusel peaministri või välisministri allakirjutatud ning Välisministeeriumis registreeritud volikirja alusel.

VSSi §-s 18 on käsitletud välislepingu teksti vastuvõtmise volitusi. Viini konventsiooni koha­selt on välislepingu teksti vastuvõtmiseks vajalik kõigi lepingut ette valmistanud riikide nõus­olek. Üldjuhul võetakse välislepingu tekst vastu rahvusvahelisel konverentsil, rahvus­vahelises organisatsioonis või selle allasutuses. Sel juhul vajab lepingu teksti vastuvõtmine kahe kolmandiku riikide toetust, kui ei ole kokku lepitud teisiti. Seega on VSSis otstarbekas sätestada, et isik, kes on volitatud esindama EVd sellel konverentsil, selles organisatsioonis või allasutuses, võib ühtlasi ka välislepingu teksti vastu võtta. Välislepingu teksti võib ilma lisavolituseta võtta selle sätte kohaselt vastu nii EV alaline esindaja rahvus­vahelises organisatsioonis või selle allasutuses kui ka isik, kelle VV on volitanud osalema konkreetsel konverentsil. Välislepingu teksti vastuvõtmine võib toimuda erinevalt: näiteks hääleta­mi­sega, vaikimisi heakskiitmisega, kokkulepitud välislepingu tekstile alla kirjuta­misega. Viimane ei ole sama toiming VSSi §-s 17 sätestatud välislepingu allkirjastamisega.

VSSi § 18 lõikes 2 on sätestatud erand. See puudutab isikuid, kes võivad välislepingu teksti vastu võtta, kui neil on selleks VV eraldi antud volitus. Näiteks võib juhtuda, et EV esindaja rahvusvahelisel konve­rentsil ei olnud lõplikult veendunud, kas lepingu tekst sellisel kujul lõplikuks tunnistada või mitte ja seetõttu ei andnud ta EV nõusolekut konverentsi ajal. Kui lepingu ettevalmistaja organisat­sioon või riik leiab, et lepingu teksti vastuvõtmiseks on vaja rohkemate riikide nõusolekut, võib ta kutsuda riike ka hiljem andma oma nõusolekut teksti vastu võtmiseks. Sellisel puhul võibki VV eraldi volitada kedagi seda tegema.

• Mis on välislepingu sõlmimine?
• Mis on välislepingu ratifitseerimise alused?
• Kuidas hinnata, kas välislepingu rakendamiseks on tarvis võtta vastu, muuta või tunnistada kehtetuks EV seadusi?
• Mis on rahvusvaheline organisatsioon?
• Millal on varaliste kohustuste võtmine ratifitseerimise aluseks?
• Mida tähendab, et välislepingus on ratifitseerimine ette nähtud?

VSSi § 19. Välislepingu sõlmimine

Välislepingu sõlmimisega võtab Eesti Vabariik endale välislepingus ettenähtud kohustused. Välisleping sõlmitakse sellele alla kirjutades, lepingut ratifitseerides, heaks kiites, sellega ühinedes või muul lepingus ettenähtud viisil.

VSSi § 19 on välislepingute sõlmimist käsitlev üldsäte. Paragrahvi kohaselt väljendatakse nõus­olekut välislepingus ettenähtud kohustustega lepingu sõlmimise teel. Leping sõlmitakse sellele alla kirjutades, lepingut ratifitseerides, heaks kiites, sellega ühinedes või muul lepingus ettenähtud viisil.

Välislepingu sõlmimise kaudu võtab EV endale lepin­gus ette­nähtud kohustused, st väljen­dab nõus­olekut olla lepinguga seotud. Sõlmimine on protsess, mis algab selle algatamisest ja lõpeb lepingule allakirjutamise, kirjade/nootide vahe­tamise, lepingu ratifit­seerimise, heaks­kiitmise või sellega ühine­misega. Kui leping jõustub sõlmi­misest (nt alla­kirju­ta­misest või kirjade/nootide vaheta­misest), sisaldab sõlmimine ka jõustamist.

Lepingu sõlmimine võib olla ühe- või kaheetapiline. Ühe etapiga sõlmitakse leping siis, kui:

1)     lepingule kirjutatakse alla ja see jõustub allakirjutamisest (nt EV valitsuse ja Kreeka Vabariigi valitsuse haridus- ja kultuurikoostöö programm aastateks 2005, 2006 ja 2007);

2)     kirjutatakse alla lepingule, milles on ette nähtud, et see jõustub pärast seda, kui lepinguosalised on üksteisele teatanud lepingu jõustumiseks vajaliku riigisisese menetluse lõppemisest. Kui lepingut ei ole vaja VSSi § 20 järgi RKs ratifitseerida, on EV lepingu heakskiitmisega VVs ka jõustumiseks vajaliku menetluse juba läbinud ja VM saadab teisele lepingupoolele (või teistele lepinguosalistele, kui neid on mitu) jõustumisnoodi (nt EV valitsuse ja Bulgaaria Vabariigi valitsuse salastatud teabe vahetamise ja vastastikuse kaitse kokkulepe);

3)     leping sõlmitakse kirjade või nootide vahetamise teel ja see jõustub hilisema kirja või noodi kuupäeval, selle kättesaamise päeval või teatava aja möödudes sellest päevast (nt EV valitsuse ja Jaapani valitsuse vaheline Eesti Kunstimuuseumile eksponeerimis- ja konserveerimisvahendite tarnimise kokkulepe);

4)     EV ratifitseerib, kiidab heaks või ühineb sellise lepinguga, millele ta pole alla kirjutanud, millele ei saa alla kirjutada või millele ta ei soovi alla kirjutada (nt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) töö- ja kutsealast diskrimineerimist käsitleva konventsiooni (nr 111) ratifitseerimise seadus; vaimse kultuuripärandi kaitse konventsiooni heakskiitmine; Euroopa Molekulaarbioloogia Konverentsi asutamislepinguga ühinemise seadus).

Lepinguosaliseks saamine kahe etapiga tähendab, et esmalt kirjutatakse lepingule alla ja hiljem see ratifitseeritakse.

1.     Sel juhul tuleb esmalt ette valmistada VV korraldus, millega kiidetakse lepingu eelnõu heaks ja volitatakse kedagi sellele alla kirjutama (kui allakirjutajal ei ole selleks ametikohajärgset õigust). Nt: “EV valitsuse ja Ameerika Ühendriikide valitsuse vahelise väljaandmislepingu” eelnõu heakskiitmine ja volituste andmine.

2.     Kui lepingu peab VSS § 20 järgi ratifitseerima, valmistatakse pärast allakirjutamist ette ratifitseerimise seaduse eelnõu (nt EV valitsuse ja Ameerika Ühendriikide valitsuse vahelise väljaandmislepingu ratifitseerimise seadus).

Kui lepingus on ette nähtud, et pärast allakirjutamist tuleb veel hoiule anda heakskiitmiskiri, vormistatakse see sama VV korralduse alusel, millega kiideti leping heaks enne allakirjutamist (juhul, kui lepingut ei pea VSSi § 20 alusel heaks kiitma RK). Sel juhul on lepinguosaliseks saamine rahvusvahelises mõttes kaheetapiline, riigisiseses mõttes aga üheetapiline. Nt: Põhja-Atlandi lepingu osalisriikide tuumateabealase koostöö kokkulepe.

Mõnel juhul on võimalik ka valida. Nt kui mitmepoolne leping on küll jätkuvalt allakirjutamiseks avatud, kuid seda veel vaid lühikeseks ajaks, siis on otstarbekas läbi mõelda, kas on mõistlik asuda üldse allakirjutamise etapi ette­valmistamisele. Mõistlikum võib olla asuda kohe lepinguga ühine­mise ette­valmistamisele, kas VV või RK tasandil. Sellisel juhul ei tule ette valmistada kahte komplekti materjale (esmalt allakirjutamiseks ja pärast ratifitseerimiseks).

VSSi § 20. Välislepingu ratifitseerimine

Välisleping ratifitseeritakse Riigikogus, kui:

1)     välislepinguga muudetakse riigipiire;

2)     välislepingu rakendamiseks on tarvis võtta vastu, muuta või kehtetuks tunnistada Eesti Vabariigi seadusi;

3)     välislepingu kohaselt ühineb Eesti Vabariik rahvusvahelise organisatsiooni või liiduga;

4)     välislepinguga võtab Eesti Vabariik sõjalisi kohustusi;

5)     välislepinguga võtab Eesti Vabariik avalik-õiguslikes suhetes varalisi kohustusi, mille täitmiseks ei ole riigieelarves vahendeid ette nähtud või mis ületavad riigieelarves kehtestatud varalise kohustuse piirmäärasid, mille ulatuses on välislepingu volitatud sõlmima Vabariigi Valitsus;

6)     välislepingus on ratifitseerimine ette nähtud.

VSSi §-s 20 on käsitletud välislepinguid, mis tuleb kindlasti ratifitseerida RKs. PSi § 121 järgi ratifitseerib RK välislepinguid samas paragrahvis loetletud tingimustel. PSis ei ole täpsustatud, kuidas RK seda teeb. Sõnal “ratifitseerima” võib olenevalt kontekstist olla erinev tähendus. PSis on sõna “ratifitseerima” käsit­letud üldmõistena, mis tähendab kõrgeima seadusandliku organi tegevust välislepingu sõlmimisel. Samas on rahvusvahelises õiguses sõna “ratifitseerima” kasutusel kitsamas tähenduses, määratledes riigi toimingu välislepingu sõlmimisel juhul, kui ta on sellele eelnevalt juba alla kirjutanud. Rahvusvaheline õigus ja lepingute sõlmimise praktika näevad samaväärsete toimingutena ette ka lepinguga ühinemist ja selle heakskiitmist. Näiteks üldjuhul ratifitseerib riik konventsiooni pärast selle allakirjutamist. Kui allakirjutamine ei ole enam võimalik, ühinetakse konvent­siooniga või kiidetakse see heaks (olenevalt konventsioonis sätestatust). Et vältida ratifitseerimise riigisisese ja rahvusvahelise tähenduse segiajamist ja sellest tulenevat PSi võimalikku grammatilist tõlgendust, et RK saab vastu võtta ainult ratifit­seeri­mise seaduse, on VSSi § 6 lõike 1 punktis 2 täpsustatud, et RK ratifitseerib teatud tingimuste esinemisel välislepingud, tehes seda ühinemise, heakskiitmise, ratifitseerimise või muu seaduse vastuvõtmisega. Kuidas konkreetsel juhul toimida ja seadus pealkirjastada, tuleneb lepingus sätestatust.

VSSi § 20 punkti 1 kohaldamise vajadust ei ole raske kindlaks määrata. Viimati on sel alusel ratifit­seeritud EV ja Vene Föderatsiooni vaheline Eesti-Vene riigipiiri leping ning EV ja Vene Föderatsiooni vaheline Narva ja Soome lahe merealade piiritlemise leping. Eesti riigipiire muutvate lepingute ratifitseerimiseks nõutakse PSi §-ga 122 RK koosseisu kahekolmandikulist häälteenamust.

Selleks, et kindlaks teha, kas leping tuleb ratifitseerida PSi § 121 punkti 2 (VSSi § 20 punkti 2) alusel, on vaja põhjalikult analüüsida, milliseid kohustusi lepingu sõlmimine EVle toob, ja kuidas – millise õigusakti alusel – neid kohustusi täidetakse. Kui leping ei ole Eesti seadus­tega kooskõlas, tuleb see ratifitseerida. Analüüs tehakse kehtivate Eesti õigusaktide põhjal. Teoreetiline võimalus, et tulevikus võidakse Eesti seadusi muuta ja sel juhul läheks leping Eesti seadustega vastuollu, ei ole ratifitseerimise alus.

Tuleb täpsustada, et PSi § 121 punktis 2 ja VSSi § 20 punktis 2 on sätestatud kohustuslikud lepingu ratifitseerimise alused. See ei tähenda, et muudel juhtudel oleks ratifitseerimine keelatud – näiteks kui leitakse, et selline regulatsioon on vaja kehtestada seadusega tulenevalt PSis väljen­datud üldise seaduse­reservatsiooni põhimõttest [vt EV põhiseadus: kommenteeritud väljaanne. (2002). Tallinn: Juura. Lk 535]. Seda vajadust tuleb seletuskirjas põhjendada.

Näide topeltmaksustamise vältimise lepingute seletuskirjast:

Leping tuleb RKs ratifitseerida tulenevalt PSi §-s 113 väljendatud seaduse­reservatsiooni põhimõttest. PSi § 113 kohaselt sätestatakse riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadusega. Maksukorralduse seaduse § 4 lõikes 3 loetletakse maksuõigussuhte kohustuslikud elemendid, mis tuleb sätestada maksuseaduses. Ühegi maksuseaduse kohustusliku elemendi kehtestamist ei tohi delegeerida täidesaatvale võimule. [EV põhiseadus: kommenteeritud väljaanne. (2002). Tallinn: Juura. Lk 502, § 113 kommentaar nr 5]. Kohustuslike elementide hulka kuuluvad näiteks maksuobjekt, maksumäär ning maksu­soodus­tused. Lepinguga kehtestatakse riigisisesest regulatsioonist soodsamad sätted nii residentide kui ka mitteresidentide maksustamiseks ning mõningad maksumenetlust reguleerivad sätted. Riigisisesest seadusest võivad erineda ka maksu­objektide määratlused. Seadusereservatsiooni põhimõttest lähtudes tuleb leping jõustada seaduse alusel, kuna lepingu jõustamine VV korralduse alusel tähendaks sisuliselt maksu­õigussuhte elementide kehtestamise õiguse delegeerimist täitevvõimule, mis oleks vastuolus PSiga.

Ratifitseerimise vajadus võib tuleneda ka õiguse üldpõhimõttest, et seadust ei saa muuta täitevvõimu aktiga – seda juhul, kui muudetakse lepingut, mille on ratifitseerinud RK. Selle reegli suhtes on sätestatud erand VSSi § 25 lõikes 2 (vt IX ptk “Välislepingu muutmine”).

Kui denonsseeritakse ratifitseeritud leping, peab ka selle alati otsustama RK. Näiteks kui uues lepingus on ette nähtud, et sellega denonsseeritakse vana, ratifitseeritud välisleping, tuleb uus leping kindlasti ratifitseerida. Seda isegi juhul, kui muid VSSi §-s 20 nimetatud ratifitseerimise aluseid ei esine.

Peamine raskus VSSi § 20 punkti 3 kohaldamise vajaduse kindlakstegemisel on rahvusvahelise organi­satsiooni määratlemine. Rahvusvahelise organisatsiooni mõiste saab määratleda Viini konvent­siooni ja rahvus­vahelise õiguse teooria põhjal. Viini konventsiooni artikli 2 lõike 1 punkti i kohaselt on rahvusvaheline organisatsioon valitsustevaheline organisatsioon. Teooria põhjal võib veel lisada, et rahvusvaheline organisatsioon on pikemaks ajaks kas riikide või riikide ja teiste rahvusvahelise õiguse subjektide poliitiliste või muude eesmärki­de saavutamiseks rahvus­vahelise õiguse alusel loodud iseseisvate organitega ühendus, mis on võimeline omama lepinguosalistest erinevat tahet ning seda iseseisvalt läbi viima. Rahvusvaheline organisatsioon on riikidest eraldiseisev rahvusvahelise õiguse subjekt, kellel on pädevus sõlmida lepinguid, mis on vajalikud tema ülesannete täitmiseks ja eesmärkide saavutamiseks. (Vt nt M. Kiviorg jt. Rahvusvaheline õigus. Juura 2004. Lk 101-102 ja K. Ipsen. Völkerrecht. 4. Aufl. München: Beck, 1999. Lk 71 jj).

Enamasti on rahvusvahelised organisatsioonid riikide poliitilised ühendused, kuid selle mõiste alla võivad minna ka muu valdkonna asutused (nt Euroopa Ülikool-Instituut, Põhjamaade Investeerimispank jt).

NB! Rahvusvahelisi valitsustevahelisi organisatsioone tuleb eristada rahvusvahelistest eraõiguslikest organisatsioonidest (vt I ptk “Välisleping ja muud rahvusvahelised dokumendid”, “Riigi eraõiguslikke kohustusi käsitlevad lepingud”).

------------------

VSSi § 20 punktis 4 on sätestatud sõjaliste kohustuste võtmine kui välislepingu ratifitseerimise alus. Eesti võib võtta sõjalisi kohustusi RK otsuse või ratifitseeritud välislepingu alusel (nt Põhja-Atlandi leping). Sõjaliste kohustuste täitmist reguleeritakse rahvusvahelise sõjalise koostöö seadusega.

Ühelt poolt võib väita, et iga välislepingu täitmiseks tuleb teha otseseid või kaudseid rahalisi kulutusi, mistõttu tuleks iga välisleping RKs ratifit­seerida. Teiselt poolt võib oletada, et PSi koostamisel ei mõeldud varalise kohustuse all kõige väikse­maidki väljaminekuid või saamata jäänud tulusid. Seega peaks RK ratifitseerima üksnes sellised vara­lisi kohustusi sisaldavad lepingud, mille täitmine ilma RK heakskiiduta ei ole võimalik.

VSSiga on varalise kohustuse sätte alusel RKs ratifitseerita­vate välis­lepingute ring kindlaks määratud lähtudes sellest, kas lepingu täitmise vahen­did on riigieelarves ette nähtud, ning lepinguga võetavate varaliste kohustuste suurusest ühe aasta kohta. Kooskõlas PSi § 121 mõttega on peetud silmas välislepinguid, millega EV võtab endale rahvusvahelise avaliku õiguse valdkonda kuuluvaid varalisi kohustusi või mille rakendamine toob kaasa olulisi varalisi kulutusi.

Selleks, et kindlaks teha VSSi § 20 punkti 5 kohaldamise vajadus, tuleb esmalt vaadata, kas riigi­­eelarves on välislepingu täitmiseks vahendid ette nähtud. Vahendid on ette nähtud, kui lepingu rakendamiseks vajalikud kulud saab ministeeriumi eelarve summadest katta. Seda hindab ministeerium koostöös Rahandusministeeriumiga. Kui vahendeid ei ole ette nähtud, peab lepingu kindlasti RKle ratifitseerimiseks esitama. Kui vahendid on riigi­eelarves ette nähtud, tuleb järgmisena kontrollida, kas ületatakse piirmäära, mille ulatuses on VV volitatud varalisi kohustusi toovaid lepinguid sõlmima. See piirmäär sätestatakse iga-aastases riigieelarve seaduses eraldi paragrahviga. Kirjeldatud regulatsioon lisandus riigi­eelarve seadusesse alates 2007. aastast. 2007. aasta riigieelarve seaduse § 3 lõike 15 kohaselt ei ole vaja RKs ratifitseerida välislepinguid, millest ühelgi eesseisval eelarveaastal EVle tulenevate varaliste kohustuste või saamata jääva tulu maht ei ületa 3% riigiasutusele, kelle algatusel välisleping sõlmitakse, jooksvaks eelarveaastaks ettenähtud kulude summast.

Näide VV korralduse “Spordis dopingu kasutamise vastase rahvusvahelise konventsiooni heakskiitmine” eelnõu seletuskirjast:

Konventsiooni täitmiseks vajalikud vahendid on Kultuuriministeeriumi eelarves ette nähtud.

Kultuuriministeeriumile 2007. aastaks ettenähtud kulude summa on 2 402 684 420 krooni (riigituludest 2 115 969 854 krooni), millest 3% on 70 miljonit krooni. Konventsiooni raken­da­miseks vajalik summa on ligikaudu 600 000 krooni aastas. Seega ei ületa välis­lepingust EVle tulenevate varaliste kohustuste või saamata jääva tulu maht 3% Kultuuri­minis­teeriumile jooksvaks eelarveaastaks ettenähtud kulude summat ja konventsiooni ei ole vaja RKs ratifitseerida.

On avaldatud arvamust, et kõik varalisi kohustusi sisaldavaid välislepinguid käsitlevad seadused peaks tulenevalt PSi § 104 punktist 15 vastu võtma koosseisu häälte­enamusega. VMi hinnangul tuleb aga PSi paragrahve 104 ja 121 vaadelda eraldi. Paragrahvi 104 punktis 15 nimetatud varalisi kohustusi tuleks mõista endise EVle välislaenude võtmise ja välis­laenu­lepingutele riigigarantiide andmise seaduse mõttes, st kui Rahandus­ministeeriumi valit­semisalasse kuuluvaid välislaene, mis ei kuulu VSSi reguleerimisalasse. Ka praktikas ei ole RKs välislepingute ratifit­seerimiseks PSi § 121 punkti 4 alusel nõutud koosseisu häälte­enamust.

Oluline on ka rõhutada, et varalisi kohustusi kaasa toovate välislepingute sõlmimise õigus­aktid tuleb kindlasti kooskõlastada Rahandusministeeriumiga.

VSSi § 20 punkti 6 alusel tuleb leping ratifitseerida, kui ratifitseerimine on lepingus ette nähtud ainu­võimaliku variandina (nt Eesti, Islandi, Leedu, Läti, Norra, Rootsi, Soome ja Taani vahelise Põhjamaade Investeerimispanka käsitleva lepingu artikkel 17: “Leping tuleb ratifitseerida”). Kui lepingus on ette nähtud, et see tuleb ratifitseerida, siis rahvusvahelises mõttes tähendab see, et riik peab oma nõusolekut olla lepinguga seotud väljendama riigipea kirjaga (ratifitseerimiskiri). Eestis on riigipea allkirjaga lepingukirja saatmise eelduseks seaduse vastuvõtmine (VSSi § 21 lõige 3).

Enamasti on lepingus siiski jäetud osalisriikidele valik: lepingu saab kas ratifitseerida, heaks kiita või sellega ühineda. Kui ratifitseerimine on ette nähtud ühena variantidest, ei tähenda see, et “ratifitseerimine on lepingus ette nähtud” PSi § 121 punkti 5 ja VSSi § 20 punkti 6 mõttes, ja lepingut ei pea sel alusel ratifitseerima.

Üldjuhul ratifitseerib riik need lepingud, millele ta on eelnevalt alla kirjutanud. Kui leping enam allakirjutamiseks avatud ei ole, saab sellega ühineda. Seega, kui Eesti on lepingule alla kirjutanud ja lepingus on nõusoleku väljendamiseks olla lepinguga seotud ette nähtud kaks varianti – ratifitseerimine või ühinemine – tuleb Eesti puhul kõne alla üksnes ratifit­seeri­mine. Sel juhul kohaldatakse samuti VSSi § 20 punkti 6, sest ehkki lepingus on lisaks ratifit­seerimisele ette nähtud ka ühinemise võimalus, ei saa seda võimalust pärast allakirjutamist enam kasutada (nt Maailma Intellektuaalse Omandi Organisatsiooni autoriõiguse leping).
V. VÄLISLEPINGU JÕUSTAMINE

• Mida tähendab välislepingu jõustamine?
• Mis on lepingukiri ja kuidas see edastatakse?
• Kuidas arvestatakse lepingu jõustumise tähtaega?

VSSi § 21. Välislepingu jõustamine

(1) Välislepingu jõustamisega avaldab Eesti Vabariik valmisolekut täita endale lepingu sõlmimisega võetud kohustusi. Välisleping jõustatakse allakirjutamisega, lepingukirjaga või muul lepingus ettenähtud viisil.

(2) Tulenevalt välislepingust võib lepingukiri olla:

1)     ratifitseerimiskiri;

2)     heakskiitmiskiri;

3)     ühinemiskiri;

4)     jõustumisnoot;

5)     muu lepingukiri.

(3) Riigikogu ratifitseeritud välislepingu lepingukirjale kirjutab alla Vabariigi President.

(4) Vabariigi Valitsuse sõlmitud välislepingu lepingukirjale kirjutab alla peaminister või välisminister.

(5) Jõustumisnoodile kirjutab oma nimetähed välisminister või tema volitatud isik.

(6) Välisministeerium korraldab lepingukirjade vahetamist teise lepingupoolega või annab lepingukirja hoiulevõtjale hoiule.

VSSi §-s 21 on käsitletud lepingu jõustamist ja lepingukirju. Kui leping sõlmimisest ei jõustu, tuleb jõustamiseks teha “veel midagi” – saata teisele lepingu­poolele või hoiule­võtjale lepingukiri. Lepingu jõustamisega avaldab EV valmis­olekut täita endale lepingu sõlmi­mi­sega võetud kohustusi. Jõustamine on tehnilise iseloomuga toiming.

”Lepingukiri” on ühisnimetus paljudele eri nimetusega dokumentidele, mis sisuliselt väljendavad EV valmisolekut täita lepingus ettenähtud kohustusi.

VSSi § 21 lõike 4 kohaselt kirjutab välislepingute heakskiitmis- või ühinemiskirjadele alla peaminister või välisminister, kui välis­lepingu on sõlminud VV. RK tasemel sõlmitud välislepingute lepingukirjade allakirjutamise ainuõigus jääb VPle. Paragrahvi 21 lõikes 3 nimetatud RK ratifitseeritud välislepingu lepingukirjade all mõistetakse RKs ühinemise, heakskiitmise või ratifitseerimise seaduse vastuvõtmisega ratifitseeritud välislepingute lepingukirju.

Lepingukirja koostab ja edastab teisele poolele või hoiulevõtjale VM (VSSi § 9 lõike 3 punkti 2 alusel).

Eraldi lepingukirjana on välja toodud jõustumisnoot, sest noote ei allkirjastata, vaid pitseri sisse kirjutab oma nimetähed VMis selleks õigust omav isik. Kooskõlas rahvusvahelise diplo­maatilise tavaga ning vastavalt välisministri antud üldvolitusele võivad noodile oma nime­tähed kirjutada minister, kantsler, asekantslerid, osakondade peadirektorid, protokolli­osakonna diplomaatilise puutumatuse ja eesõiguste büroo direktor ning välisesinduse juht või teda asendav isik. Välisministri volitus kirjutada jõustumisnoodile nimetähed on fiksee­ritud ka VMi asjaajamiskorras ning eraldi volitamist iga noodi allakirjutamiseks ei toimu.

Lepingukirju vahetab või annab hoiulevõtjale hoiule VM üldjuhul kohe pärast nende vormistamist. Kuna lepingukiri edastatakse VSSi §-s 21 sätestatud korras pärast selle all­kirjas­tamist, sõltub edastamise kiirus selle allkirjastamisest. Praktikas on vahel ka juhtumeid, kus on vajalik või otstarbekas lepingukirja üleandmist või hoiuleandmist ajastada mingiks kind­laks sündmuseks. Sellisel puhul hoitakse juba vormistatud lepingukirja VMis või asja­omases välisesinduses kuni soovitava sündmuseni. Kahe- või kolmepoolsete lepingute puhul lepingukirjad vahetatakse, rahvusvahelises organisatsioonis sõlmitud välislepingute puhul antakse lepingukirjad hoiulevõtjale hoiule.

Välislepingu jõustumise tähtaega EV suhtes arvestatakse lepingusätete kohaselt (nt lepingukirjade vahetamisest või kirja hoiuleandmisest).

Kahepoolsete lepingute jõustumistingimus on tavaliselt, et pooled teatavad teineteisele diplomaatiliste kanalite kaudu (noodiga) lepingu jõustumiseks vajaliku riigisisese menetluse lõpetamisest. Leping jõustub:

·       hilisema teate kuupäeval või

·       hilisema teate kättesaamise kuupäeval või

·       kindlaksmääratud ajavahemiku möödudes teatest või selle kättesaamisest.

Seega, kui lepingu tekstis on kasutatud väljendit “jõustub hilisema teate kuupäeval (või teatava ajavahemiku möödudes sellest kuupäevast)”, arvestatakse jõustumist noodi kuu­päevast. Kui aga on kasutatud väljendit “teate kättesaamise kuupäeval (või teatava aja­vahe­miku möödudes sellest kuupäevast)”, arvestatakse jõustumist noodi VMi või välisesindusse saabumise kuupäevast.

Lepingus võib olla ette nähtud ka konkreetne jõustumiskuupäev.  

• Mis on reservatsioon ja deklaratsioon?
• Kuidas otsustatakse reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemine, muutmine ja tagasivõtmine?
• Kuidas toimub reservatsiooni või deklaratsiooni kohta vastuväite tegemine?

VSSi § 22. Reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemine, muutmine ja  tagasivõtmine

(1) Reservatsioone võib välislepingu kohta teha välislepingut sõlmides välislepingu tingimuste kohaselt.

(2) Deklaratsioone võib välislepingu kohta teha välislepingut sõlmides või välislepingut täites.

(3) Välislepingu kohta tehtud reservatsioonide muutmise ja tagasivõtmise õigus on välislepingu sõlminud asutusel välislepingu tingimuste kohaselt.

(4) Välislepingu kohta tehtud deklaratsioonide muutmise ja tagasivõtmise õigus on välislepingu sõlminud asutusel.

(5) Kui välislepingu osaline on teinud lepingu mõtte ja eesmärgiga vastuolus oleva reservatsiooni või deklaratsiooni, esitab Riigikantselei või ministeerium, kelle valitsemisalas leping on, Välisministeeriumile reservatsiooni või deklaratsiooni kohta vastuväite tegemise ettepaneku ja vastuväite projekti. Vastuväite edastab teisele lepingupoolele või lepingu hoiulevõtjale Vabariigi Valitsuse nimel välisminister.

Viini konventsiooni artikli 1 punkti d kohaselt on reservatsioon mis tahes sõnastuses ja mis tahes nimetusega ühepoolne avaldus, mille riik on teinud lepingule allakirjutamisel, selle ratifit­seerimisel, heakskiitmisel või sellega ühinemisel, millega ta soovib välistada või muuta lepingu teatavate sätete õiguslikku mõju nende kohaldamisel enda suhtes. Seega on Viini konventsiooni ja VSSi mõttes reservatsioon üksnes lepingu sõlmimise ajal tehtud avaldus. Samas võib lepingus olla ette nähtud, et reservatsioone võib teha ka lepingu kehtimise ajal (vt konventsiooni ajutise impordi kohta artiklit 29).

Lepingu sõlmimisel või ka lepingu kehtivuse ajal võib välislepingu kohta teha dekla­rat­sioone. Deklaratsioon on riigi ühepoolne avaldus, millega täpsustatakse või selgitatakse lepingu sätteid ning mis erinevalt reservatsioonist ei välista sätte riigi suhtes kohaldamist.

Ei tohi end lasta eksitada sellest, et vahel nimetatakse lepingutes reservatsioonideks ka muid kui sõlmimise ajal tehtud ja lepingu kohaldamist piiravaid avaldusi. Nt võib reservatsioon sisuliselt tähendada vastuväidet lepingu muudatusettepaneku kohta (vt loodusliku loomastiku ja taimestiku ohustatud liikidega rahvusvahelise kaubanduse konventsiooni artikli 15 lõiget 3 ja artikli 16 lõiget 2). Riigisisesel menetlemisel tuleb lähtuda avalduse sisust, mitte sellest, kuidas seda on lepingus nimetatud.

Reservatsioonide ja deklaratsioonide tegemise otsustab lepingu sõlminud asutus (VV või RK). Reservatsioonide ja deklaratsioonide muutmise ja tagasivõtmise õigus on üldjuhul samuti lepingu sõlminud asutusel. Samas on võimalik kaaluda ka selle õiguse delegeerimist madalamale tasemele, kui reservatsioon või deklaratsioon on tehnilise iseloomuga ja eeldatavasti on neid vaja muuta või tagasi võtta sageli. Volitus reservatsioonide või deklaratsioonide tegemiseks, muutmiseks või tagasivõtmiseks tuleb sel juhul anda lepingu sõlmimise õigusaktiga (seadus või VV korraldus). Analoogne on lepingumuudatuste heakskiitmise volitamine (vt IX ptk “Välislepingu muutmine”).

Segalepingute korral tasub uurida, kas EÜ ja liikmesriikide vahel on kokku lepitud reservatsiooni või deklaratsiooni ühtne sõnastus. Kui see nii on, peaks ka Eesti seda kasutama.

VSSi § 22 lõikes 5 on käsitletud reservatsioonide ja dekla­rat­sioo­nide kohta vastuväidete tege­mist. Vastuväidete tege­misel on nii õiguslik kui ka poliiti­line mõju (sellega avaldatakse reser­vat­siooni teinud riigile survet reser­vatsiooni tagasi­­võtmiseks), mistõttu vastu­väite tegemise otsuse lange­tab välisminister. Minis­teeriumid peaksid aga jälgima oma pädevuses olevate lepingute täit­mist, nende suhtes tehtud reser­vatsioone ning hindama reser­vat­sioo­nide ja deklaratsioonide kohasust.

Kui riik teeb välislepingu suhtes reservatsiooni või deklaratsiooni, edastab lepingu hoiule­võtja selle kohta teate üldjuhul Eesti välisesindusele. Välisesindus edastab teate VMile.  Kui VM leiab, et reservatsioon või deklaratsioon on vastuoluline, saadab ta selle omakorda ministeeriumile, kelle valitsemis­alasse leping kuulub. Ministeeriumile antakse tähtaeg, mille jooksul palu­takse hinnata, kas reservatsioon või deklaratsioon on välislepingu mõtte ja eesmärgiga koos­kõlas. Kui ministeerium leiab, et reservatsioon või deklaratsioon ei ole lepingu mõtte ja eesmärgiga kooskõlas, esitab ta VMile vastuväite kavandi. VM vaatab kavandi läbi ja langetab lõpliku otsuse vastuväite tegemise vajalikkuse ja selle sisu kohta. Vastuväide vormistatakse noodiga.

Kahepoolsete lepingute puhul vastuväiteid ei tehta, vaid küsimus lahendatakse muul asjakohasel moel.

• Mida tähendab, et välislepingu täitmise tagab VV või selleks volitatud valitsusasutus?
• Millal on võimalik välislepingu ajutine kohaldamine?
• Mida tähendab välislepingu peatamine?

VSSi § 23. Välislepingu täitmise tagamine

(1) Välislepingu täitmise tagab Vabariigi Valitsus või selleks volitatud valitsusasutus.

(2) Vabariigi Valitsus võib välislepingut pärast selle heakskiitmist ja enne selle jõustumist ajutiselt kohaldada tingimusel, et sellega ei piirata isiku põhiõigusi ega -vabadusi ning välislepingu ajutine kohaldamine on ette nähtud välislepingus või Vabariigi Valitsuse õigusaktis.

(3) Välislepingu peatamise otsustab Vabariigi Valitsus ning Välisministeerium teatab sellest teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale.

VSSi § 23 kohaselt tagab välislepingu täitmise VV või selleks volitatud valitsusasutus. Siia­maani määrab RK või VV harva lepingu täitmise eest vastutava ministeeriumi. Sellest tulenevalt on tekkinud olukordi, kus ministeeriumid ei ole kindlad, kes ühe või teise välislepingu või selle osa täitmise eest tegelikult vastutab. Sellise olukorra vältimiseks on otstarbekas määrata probleemsete kaasuste puhul välislepingu sõlmimise õigusaktis kohe ka selle täitmise eest vastutav asutus. Vastutava asutuse võib määrata ka hiljem. Määramise ettepaneku teeb lepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium või VM. Kui ministeeriumide vahel kokkuleppele ei jõuta, otsustab küsimuse VV.

VSSis on sätestatud ka praktikas mõnikord kasutatav võimalus, et lepinguosalised kohal­davad lepingut ajutiselt enne selle jõustumist. Nimetatud säte seadustab praktika, kus ajuti­selt kohaldatakse lepinguid, mille jõustumine võib riigisisestel ja muudel põhjustel võtta kaua aega. Selle sätte alusel saab lepingut ajutiselt kohaldada aga vaid juhul, kui see ei piira isikute põhiõigusi ega -vabadusi. Lepingut saab ajutiselt kohaldada ka osaliselt. Tuleb tähele panna ka seda, et võimatu on ajutiselt kohaldada välislepingut selles osas, milles see on vastuolus Eesti seadustega. Näide: VV 8. juuni 2006 korraldus nr 335 “Euroopa ühise lennunduspiirkonna (ECAA) rajamise mitmepoolse lepingu eelnõu heakskiitmine, alla­kirju­tamiseks volituse andmine ning ajutine kohaldamine”.

VSSi § 23 lõikes 3 sätestatakse, et VV võib välislepingu peatada. Välislepingu peatamise võima­lus tuleneb Viini konventsioonist ning tähendab seda, et välislepingut ajutiselt ei kohal­data (Nt VV korraldus EV ja Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri vahelise kokkuleppe lisaprotokolli “Kaitsemeetmete rakendamise kohta seoses tuumarelva leviku tõkestamise lepinguga” eelnõu heakskiitmine ja volituste andmine). See ei tähenda välislepingu muutmist, lõppemist, denonsseerimist ega lõpetamist. Näiteks võib välislepingu peatamise vajadus tekkida juhul, kui teine lepingupool rikub lepingut ning EV peab sellele kiirelt reageerima (Nt VV 21. detsembri 2006 korraldus nr 721 “Välisriigi avaliku dokumendi legaliseerimise nõude tühistamise konventsiooni” täitmine India Vabariigi suhtes). Kuna tegemist ei ole välislepingu muut­mise, lõppemise, denonsseerimise ega lõpetamisega, siis on otstarbekas jätta välislepingu täitmise peatamine kui ajutine abinõu VV pädevusse. Välislepingu peatamisest tuleb kind­lasti teatada teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale. Seda teeb VM.

• Mida teha välislepingu ja riigisisese õigusakti vastuolu korral?

VSSi § 24. Välislepingu ja riigisisese õigusakti vastuolu

(1) Kui Riigikohus on tunnistanud, et välisleping või selle osa on põhiseadusega vastuolus, teeb välislepingust taganemise, selle denonsseerimise või muutmise menetluse algatamise ettepaneku:

1)     Vabariigi Valitsus Riigikogule, kui Riigikogu on välislepingu ratifitseerinud;

2)     Välisministeerium Vabariigi Valitsusele, kui välislepingu on sõlminud Vabariigi Valitsus.

(2) Kui riigisisene õigusakt on vastuolus Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepinguga, algatab Vabariigi Valitsus, vastav ministeerium või Riigikantselei õigusakti vastavusse viimise välislepinguga.

VSSi §-s 24 on käsitletud vastuolu välislepingu ja riigisisese õiguse vahel. EV lähtub PSi §-st 123, mille kohaselt EV ei sõlmi välislepinguid, mis on vastuolus PSiga, ja Viini konvent­siooni artiklis 26 sätestatud rahvusvahelise õiguse nurgakiviks olevast põhimõttest pacta sunt servanda. See tähendab, et leping on selle osalistele kohustuslik ja nad peavad seda heas usus täitma. Eesti õiguses on aktsepteeritud monistlik käsitlus, mille kohaselt Eesti rahvusvahelised lepingud moodustavad ühtse süsteemi riigisiseste õigusaktidega. Viini konvent­siooni artikli 27 kohaselt ei saa riik lepingu täitmata jätmise õigustusena viidata oma riigisisesele õigusele. Erand on toodud artiklis 46, milles viidatakse eriti tähtsale normile. PSi § 123 kohaselt tuleb kontrollida lepingu PSile vastavust selle sõlmimisel, mitte jõustunud välislepingu täitmisel. See tähendab, et EVs ei tohiks tekkidagi olukorda, kus kehtiv välis­leping on PSiga vastuolus. Seda muidugi eeldusel, et lepingu sõlmimise ettevalmistamise ajal küsimust ka tegelikult analüüsitakse. Pacta sunt servanda põhimõte kehtib kõikide välis­lepin­gute kohta. Kui siiski selgub, et jõustunud välisleping on vastuolus PSiga, tuleb leping denonsseerida või seda muuta.

Kui jõustunud välislepingu kehtivuse ajal selgub, et sellega on vastuolus mõni Eesti õigus­akt, siis tuleks muuta õigusakti selliselt, et see oleks kooskõlas välislepinguga. Teise teoree­ti­lise võimalusena võib ka kaaluda, kas asuda hoopis välislepingu muutmisele või denons­seerimisele. Viimase kasuks otsustamine ei vabasta riiki välislepingu täitmise kohustusest kuni selle EV suhtes kehtivuse lõppemiseni.

VSSi § 24 lõikes 1 täpsustatakse, milline riigiasutus teeb ettepaneku välislepingu sõlminud asutusele käivitada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lõikes 3 ette nähtud menetlus välislepingu denonsseerimiseks või muutmiseks. Kui välislepingu on sõlmi­nud VV, teeb ettepaneku VVle VM; kui lepingu on ratifitseerinud RK, teeb RKle ettepaneku VV, kusjuures VVle esitab materjalid VM.

• Kuidas välislepingut muudetakse?
• Mis juhul võib VV anda nõusoleku muuta RKs ratifitseeritud välislepingut?
• Kas ja kuidas volitada ministrit kiitma heaks lepingu muudatusettepanekuid või esitama nende kohta vastuväiteid?

VSSi § 25. Välislepingu muutmine

(1) Välislepingut muudetakse välislepingu sõlmimisega samas korras, kui välislepingus ei ole ette nähtud teisiti.

(2) Vabariigi Valitsus võib anda nõusoleku muuta Riigikogus ratifitseeritud välislepingut, kui üheaegselt esinevad järgmised tingimused:

1)     muudatus ei ole sisulist laadi;

2)     muutmiseks on vaja Eesti Vabariigi kinnitust rahvusvahelise organisatsiooni muudatusettepaneku kohta;

3)     selline muutmise menetlus on välislepingus ette nähtud.

VSSi §-s 25 on sätestatud rahvusvahelise lepinguõiguse üldpõhimõte, mille kohaselt välis­lepingut muudetakse selle sõlmimisega samas korras, kui leping ei näe ette teisiti. See rahvus­vahelise õiguse põhimõte kandub üle ka riigisisesesse õigusesse. Kui välisleping on ratifitseeritud RKs, tuleb üldjuhul ka selle muudatused ratifitseerida RKs.

Erandjuhul võib RKs ratifitseeritud välislepingu muutmise nõusoleku anda VV: kui korraga esinevad lõike 2 punktides 1–3 loetletud tingimused. Lihtsustatud (ja kiirendatud) muutmis­menetlus nähakse tavaliselt ette lepingu või selle lisa niisuguste sätete puhul, mis ei ole sisulist laadi ja mida on eeldatavasti vaja muuta sageli (nt mitmesugused loetelud). Sel juhul teeb lepingu muutmisettepaneku rahvusvaheline organisatsioon[1], andes riigile reageeri­miseks piiratud aja (enamasti 45 kuni 90 päeva), mille möödumisel loetakse muudatus riigi suhtes automaatselt jõustunuks, kui selle kohta ei ole esitatud vastuväidet. Harilikult oodatakse muudatus­­ettepanekute kohta arvamust vaid juhul, kui riik ei ole muudatustega nõus. Nõusoleku puhul vaikitakse, mis tähendab, et kui tähtaja jooksul ei ole mittenõustumist väljendatud, jõustub muudatus riigi suhtes. Selline muutmismenetlus on enamasti ette nähtud juba välislepingu tekstis. Kui rahvusvaheline organisatsioon on ette näinud muudatuste liht­sustatud menetlemise, on õigustatud lihtsustatud menetlemine ka riigisiseselt. Lähtudes ots­tarbekuse põhimõttest, on mõttekam jätta muudatus­ettepaneku üle otsustamine VV päde­vusse, kui see ei too kaasa sisulisi ega olulisi muudatusi (nt kui ei muudeta riikide õigusi ega kohustusi; riigisiseselt ei ole muudatuse tõttu vaja vastu võtta, muuta ega kehtetuks tunnistada seadusi). Kui muudatused on sisulised, on vaja läbida tavaline riigisisene välislepingu muutmise menetlus RKs. Seda, kas muudatus on sisulist laadi või mitte, otsustab pädev ministeerium koos VMiga.

Muudatuste heakskiitmiseks või nende kohta vastuväite esitamiseks valmistab ministeerium, kelle pädevusse leping kuulub, ette VV korralduse eelnõu. Eelnõu tuleb ette valmistada ja seda menetleda sellise arvestusega, et VV jõuaks korralduse vastu võtta enne rahvus­vahelisele organisatsioonile vastamise tähtaja möödumist. Pärast korralduse vastuvõtmist teatab võimalikest vastuväidetest rahvusvahelisele organisatsioonile VM. Sel juhul muuda­tused EV suhtes ei jõustu. Kui aga EVl muudatusettepanekute kohta vastu­väiteid ei ole (st et VV kiidab korraldusega muudatusettepanekud heaks), korraldab VM pärast muudatuste rahvusvahelist jõustumist nende avaldamise RTs.

Niisiis on VSSis sätestatud alus, mil RKs ratifitseeritud välislepingu muudatusi võib heaks kiita VV. Mõnel juhul võib aga osutuda otstarbekaks, et RKs ratifitseeritud välislepingu muudatuste heakskiitmise või vastuväite tegemise otsustaks asjaomane minister (vt loodusliku loomastiku ja taimestiku ohustatud liikidega rahvusvahelise kaubanduse konventsiooni ratifitseerimise seaduse muutmise seadust). Sel juhul peab ministrile andma ratifitseerimise, heakskiitmise või ühinemise seadusega selleks volituse. Niisiis tasub lepingu sõlmimise ajal alati analüüsida, milline muutmis­menetlus on lepingus ette nähtud ja kuidas oleks kõige otstarbekam muudatusi riigisiseselt menetleda.

• Millal ja kuidas välisleping lõpeb? Mida teha välislepingu lõppemise korral lepingu sõlmimist käsitleva Eesti õigusaktiga?
• Kuidas välisleping denonsseeritakse, lõpetatakse või sellest taganetakse?

VSSi § 26. Välislepingu lõppemine

(1) Välisleping lõpeb selles ettenähtud või muul rahvusvahelise õigusega sätestatud viisil.

(2) Kui teine lepingupool denonsseerib ratifitseeritud välislepingu, teeb Vabariigi Valitsus Riigikogule ettepaneku tunnistada kehtetuks välislepinguga ühinemise, välislepingu heakskiitmise ja ratifitseerimise või muu seadus.

(3) Kui teine lepingupool lõpetab Vabariigi Valitsuse sõlmitud välislepingu või taganeb sellest, teeb Välisministeerium Vabariigi Valitsusele ettepaneku tunnistada kehtetuks välislepingu sõlmimise õigusakt.

Välislepingu lõppemise võimalused on sätestatud Viini konventsiooni artiklis 54, mille kohaselt võib leping lõppeda selle sätete kohaselt (nt teatava aja möödudes) või osalisriikide nõusolekul.

Kui välislepingus on ette nähtud selle kehtivusaeg, peaks välislepingu ratifitseerimisel ühine­mise, heakskiitmise, ratifitseerimise või muusse seadusesse lisama sätte, mille kohaselt muutub see kehtetuks samal ajal lepingu lõppemisega. Selline teguviis on otstarbekas, et RKd mitte liigselt koormata kehtetuks tunnistamise seaduste menetlemisega olukordades, kus seda saaks vältida. Sama põhimõtet peaks kohaldama VV sõlmitud välislepingute puhul.

VSSi §-sse 26 on võrreldes eelmise seadusega lisatud lõiked 2 ja 3, millega sätestatakse, et kui teine lepingupool denonsseerib ratifitseeritud välislepingu, teeb VV RKle ettepaneku tunnistada lepinguga ühinemise, lepingu heakskiitmise, ratifitseerimise või muu seadus kehte­tuks. Kui teine lepingupool lõpetab aga VV sõlmitud välislepingu või taganeb sellest, teeb VM VVle ettepaneku tunnistada kehtetuks välislepingu sõlmimise õigusakt.

Sellise regulatsiooni eesmärk on lahendada olukord, kus näiteks välislepingu ratifitseerimise seadus või VV korraldus välislepinguga ühinemise kohta kehtib, kuigi välisleping ise on kaota­nud kehtivuse. Sellist olukorda ei saa pidada soovitavaks õiguskorra selguse seisu­kohast ning välislepingu kehtivuse lõppemise korral peab kehtetuks muutuma ka asjaomane ühinemise, heakskiitmise, ratifitseerimise või muu seadus.

Kui uues lepingus on ette nähtud, et selle jõustumisega kaotab kehtivuse vana, ratifitseeritud välisleping, tuleb uue lepingu ratifitseerimise seadusega tunnistada kehtetuks vana lepingu ratifitseerimise seadus. Seejuures tuleb rõhutada, et riigisisese õigusakti kehtetuks tunnistamine ei mõjuta välislepingu enda kehtivust Eesti suhtes ja vastupidi – õigusakti olemasolust ei saa järeldada lepingu kehtivust.

VSSi § 27. Välislepingu denonsseerimine, lõpetamine või sellest taganemine

(1) Ratifitseeritud välislepingu denonsseerimise otsustab Riigikogu.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata välislepingu lõpetamise või sellest taganemise otsustab Vabariigi Valitsus.

(3) Välislepingu denonsseerimisest, lõpetamisest või sellest taganemisest teatab teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale Välisministeerium.

VSSi §-s 27 on sätestatud, et ratifitseeritud välislepingu denonsseerimise otsustab RK ning muude välislepingute lõpetamise või nendest taganemise otsustab VV. See tuleneb põhimõttest, et välislepingu lõpetamise võib otsustada üksnes sama asutus, kes otsustas ka lepingu sõlmimise.

VSSi §-s 27 on ratifitseerimist ja denonsseerimist käsitatud üldmõistetena. Ratifit­seeri­tud välislepingu all mõeldakse iga välislepingut, mille sõlmimise on otsustanud RK – kas ratifit­seerimise, heakskiitmise, ühinemise või muu seaduse vastuvõtmisega. RK võib VSSi § 6 lõike 1 punkti 2 kohaselt välislepingu denonsseerida denonsseerimise, lepingust taganemise, lepingu lõpetamise või muu seaduse vastuvõtmisega. Seaduse pealkiri ja sisu tulenevad sellest, milline võimalus on lepingus endas ette nähtud. Peamiselt on ette nähtud, et lepingu võib denonsseerida või lõpetada. Lepingust taganemine võib kõne alla tulla näiteks siis, kui üks mitmepoolse välislepingu osaline ei soovi enam olla lepinguga seotud, kuid see ei too kaasa välislepingu kui terviku lõppemist, kuna see jääb ülejäänud lepinguosaliste jaoks endiselt jõusse.

Kui välislepingu on sõlminud VV, otsustab ka selle lõpetamise VV. Lepingu lõpetamiseks võtab VV vastu korralduse. Korralduse pealkirjastamisel ja sõnastamisel (nagu seadustegi puhul) lähtutaksegi lepingu lõppsätetest. Enamasti VV lõpetab lepingu või taganeb sellest. Samas võib VV lepingu ka denonsseerida, kui see on ainsa võimalusena lepingus ette nähtud (vt nt VV 21. mai 2004 korraldus nr 363-k “Naftareostusest põhjustatud kahju korral kehtiva tsiviilvastutuse 1969. aasta rahvusvahelise konventsiooni denonsseerimine”).

Välislepingu denonsseerimisest, lõpetamisest või sellest taganemisest teatab teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale lepingus ettenähtud viisil (enamasti noodiga või kirjaga) VM.

• Milline välisleping avaldatakse RTs, milline ei avaldata?
• Kus ja millal avaldatakse ametkondlik välisleping? Kuidas teatatakse ametkondlikust välislepingust VMile?

Milline välisleping avaldatakse RTs, milline ei avaldata?

VSSi § 28. Välislepingu hoidmine ja avaldamine

(1) Kahe- ja kolmepoolse välislepingu originaali ning muud välislepingu ametlikku teksti hoitakse Välisministeeriumis.

(2) Välisleping avaldatakse Riigi Teatajas.

(3) Riigi Teatajas ei avaldata välislepinguid, mis avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas.

Kooskõlas RT seadusega esitavad välislepinguid avaldamiseks RK Kantselei (RK-s ratifit­seeritud välislepingud koos ühinemise, heakskiitmise, ratifitseerimise või muu seadusega), Riigikantselei ning ülejäänud juhtudel VM.

RT seaduses käsitleb välislepingute avaldamist § 10.

§ 10. Välislepingute avaldamine

(1) Kui välislepingu eesti- ja võõrkeelne tekst on autentsed, avaldatakse lepingu tekst ainult eesti keeles.

(2) Kui välislepingu autentne tekst on ainult võõrkeeles või -keeltes, avaldatakse välislepingu tõlge eesti keelde ja tõlke aluseks olnud autentne võõrkeelne tekst.

(3) Kui välislepingu eesti- ja võõrkeelne tekst on autentsed, kuid on kokku lepitud, et erimeelsuste korral lähtutakse lepingu tõlgendamisel võõrkeelsest tekstist, avaldatakse lepingu tekst eesti keeles ja selles võõrkeeles, mis on tõlgendamise aluseks.

Seni on vahel RTs avaldatud lepingu võõrkeelne tekst ka juhul, kui tekst on autentne ka eesti keeles (nt EV valitsuse ja Prantsuse Vabariigi valitsuse vaheline kultuuriinstituutide staatuse ja tegevuse kokkulepe). Edaspidi võõrkeelset teksti sellistel juhtudel ei avaldata. Küll aga lisab lepingu sõlmimiseks ette valmistanud ministeerium ka sel juhul võõrkeelse teksti lepingu sõlmimise õigusakti eelnõule, et võimaldada eelnõu kooskõlastavatel asutustel, VVl ja RKl kontrollida, kas lepingu tekstid eri keeltes on üksteisega kooskõlas. See ei kehti segalepingute kohta: piisab üksnes eestikeelsest tekstist, mida pole vaja kontrollida, kuna selle kinnitavad ELi Nõukogu keelejuristid ja ka vastutavad teksti eest.

RT seaduse § 11 lõike 4 kohaselt tuuakse välislepingu avaldamisel ära lepingu pealkiri, sõlmi­mise või allakirjutamise kuupäev, tekst, allakirjutanute ametinimetused ja nimed. Need andmed lisab lepingu tekstidele VM. Allakirjutanute ametinimetused ja nimed on asjakohane lisada üksnes kahe- ja kolmepoolsete lepingute juurde (vastasel juhul tuleks tuvastada ja avaldada ka nt konventsioonile allakirjutanud 146 riigi esindajate andmed).

RT seaduse § 2 punkti 3 kohaselt avaldatakse RTs RKs ratifit­seeritud välis­lepingud ja VV sõl­mi­tud välislepingud, välja arva­tud välislepingud, mis on sõlmi­tud ELi lepingu, EÜ asutamis­lepingu või EURATOMi asutamislepingu alusel ja tuleb avaldada ELTs. Selguse huvides on ka VSSis sätestatud, et ELTs avaldatavaid välislepinguid (nn segalepingud) RTs ei avaldata.

Seega, kui leping on juba avaldatud ELTs, ei avaldata lepingu teksti uuesti RTs, vaid lisatakse välislepingu sõlmimise õigusakti normitehnilise märkusena viide lepingu avalda­misele ELTs. Näide: Maailma Intellektuaalse Omandi Organisatsiooni autoriõiguse lepingu ratifitseerimise seadus.

Kui lepingut ei ole veel ELTs avaldatud, kuid on kindel, et see avaldatakse, siis RTs lepingut ikka ei avaldata. Viide avaldamisele ELTs lisatakse RTs koos lepingu jõustumisteatega. Jõustumisteated saadab RTsse VM.

Kui esialgu ühineb lepinguga EV ja leping avaldatakse RTs, kuid hiljem saab lepinguosaliseks ka EÜ ja leping avaldatakse ELTs, lisatakse RTsse viide ELTle.

Segalepingute avaldamisega RTs ja ELTs on seotud ka mitu praegu veel lahendust ootavat küsimust, mida tuleks välislepingute menetlemisel samuti silmas pidada.

Problemaatilised küsimused on järgmised.

1. Eesti sai lepinguosaliseks ja leping avaldati RTs eesti keeles enne kui ELTs. EÜ oli enne EV ühinemist ELiga samuti lepingu osaline. Leping tõlgiti koos ülejäänud ELi õigustikuga ja avaldati ELT eesti­keelses eriväljaandes. ELT- avaldati teistsugune tekst kui RTs.

Näide: mereõiguse konventsioon RTs, mereõiguse konventsioon ELTs.

Lahendus:

• Ministeerium, kelle valitsemisalasse leping kuulub, peaks võrdlema ELTs avaldatud teksti RTs varem avaldatud tekstiga. Kui ELTs avaldatud tekstis on vigu, tuleb alustada parandusmenetlust (corrigendum).

Tõlgete parandamisest (MS Word DOC fail - 60KB)

• RTs avaldatud lepingu juurde tuleb lisada viide avaldamisele ELTs ja märge selle kohta, et lepingu ametlik tõlge eesti keelde on ELTs avaldatud tekst.


2. EÜ on lepinguosaline ja leping on juba avaldatud ELTs. Eesti tahab ka saada lepinguosaliseks, kuid ELT tekst ei ole rahuldav.

Lahendus:

• Kui ELTs avaldatud tekstis on vigu, tuleb alustada parandusmenetlust (corrigendum).

·       Mitte mingil juhul ei avaldata RTs uuesti lepingu eestikeelset teksti, vaid viidatakse  ELTle.

Kus ja millal avaldatakse ametkondlik välisleping? Kuidas teatatakse ametkondlikust välislepingust VMile?

Ametkondlikud välislepingud avaldatakse nad sõlminud asutuse veebilehel (VSSi § 30) ja nendest teatatakse VMile (vt välisministri määruse “Euroopa ühenduste ainupädevuses olevast välislepingust ja valitsusasutuse ametkondlikust välislepingust VMile teatamise kord” seletuskiri).